一、政党政治与社会保障制度的建立 政党政治是当代西方政治文明的重要组成部分。政党政治发源于英、美等西方资本主义国家，现已发展成为当代绝大多数国家政治生活的运作形式。在当代西方政治学理论中，“政党政治”概念有其特定内涵，它主要是指实行资产阶级议会民主和通过竞选程序获胜的政党上台执政等一整套的资本主义政治制度。国内学术界对“政党政治”概念的界定，有广义和狭义之分。广义的观点认为，“政党政治是指由政党掌握国家政权并在社会政治生活、国家事务和政体运作中处于中心地位的政治。”狭义的观点认为，“政党政治用以特指资本主义国家的政党制度，是资本主义国家中的政党进行社会政治活动的合法规则、秩序和方式”，“具体而言，就是国家的政治实际上由几个至少两个以上政党来共同处理，由拥有议会议席多数的政党掌握国家的行政权。”[1]政党政治通过议会或控制政府来实现自己的政治主张和社会政策，其对社会保障的看法直接影响着社会保障制度与福利政策的制订与实施。政党竞争的动力只是影响社会保障与社会福利政策变化的若干机制之一，因为公众和公共政策之间在选举——政党问题上的联系并不具有惟一的因果关系。然而，一旦存在有利于社会保障制度建立或改变的外部条件，选举和决策领域中内部竞争动力就会影响社会政策改革的采用和实施。政党制度中的竞争状况折射出对社会福利制度建立乃至改革施加压力的外部冲击和发展趋势。美国杜克大学政治学教授赫伯特·基奇尔特认为，即使在西方工业发达国家，“政党制度是福利政治学研究中一个一直被忽视的领域。”[2]本文一方面试图通过政党政治来认知社会福利制度，另一方面也试图通过社会保障与福利政策的发展过程探讨政党政治的实质。 作为政治组织，西方政党的活动首先是选举。各政党之间为争取选票从而上台执政无休止地进行着激烈的斗争。他们之间的斗争围绕着诸多对内对外政策，社会保障问题是其中一个不可回避的重要问题。这个问题的特点是：(1)涉及面广。它几乎关系到社会所有阶层和各种不同境遇的居民的切身利益；(2)它不是孤立的、局部的问题，而是与整个经济、政治和社会问题联系在一起的，它是一种用经济手段来解决社会问题进而达到特定政治目的的制度安排；(3)社会保障兼具弹性与刚性的特点。其刚性不仅表现在支出水平呈不断上升趋势，而且表现于其涉及范围的扩大及力度的加强上。但在失业率居高不下的情况下，工资的刚性与就业的弹性直接制约了社会保障的刚性，使其呈现出一定的弹性特点。毕竟社会保障是作为就业问题的补充措施提出来的。在社会保障与社会福利之间，人们普遍将社会福利理解为最宽的概念，社会保障仅仅是其中的一部分。社会保障作为一种制度安排，强调的是基本需要的满足，而社会福利作为一系列政策体系，则是强调再分配这种手段。在西方国家，社会保障往往是通过再分配来实现的，但再分配所带来的福利往往过宽，它有可能超出基本需要。社会保障问题和社会福利政策历来是各政党激烈争论的重大问题，也是西方政治中最敏感的问题。尽管不同政党都有各自不同的政策主张，但为了争取更多选民的支持，谁也不敢公然反对。不要说取消社会保障制度，即使大幅度削减社会保障计划开支，也要慎之又慎。 政党活动的压力对社会保障制度的建立起了重要的推动作用。在历史上，政党政治对社会保障与社会福利影响最为深刻的是20世纪初期英国自由党所做的努力。1906年，英国自由党在工党的支持下在大选中赢得胜利取代了执政20年的保守党。在当时经济危机频繁出现、失业人数迅速增加和老年问题日益突出，以及布尔战争中反映出的英国士兵身体素质较差的社会背景下，自由党在1906年一上台后就进行了前所未有的社会立法，形成了一个社会改革的浪潮。政府先后颁布了劳动补偿法、儿童法、劳动交易法、养老金法、劳工介绍法、国民保险法等一系列法律。这些立法建立了许多新的福利制度，全面奠定了英国社会保障制度的基础。值得一提的是，此前保守党执政20多年中所采取的各项社会措施为自由党上台进行一系列改革奠定了良好的基础。比如，1902年保守党政府通过了一项重要的《教育法》(Education Act)。它把国家教育的责任从学校委员会转移到郡和郡级市区议会，设计了为教会学校提供资金支持的公式，保留了由志愿者控制的办法。该法案的其他重要特征是使中等学校和技术学校开支合法化，因而刺激了这方面国家教育的发展。又如，1904年保守党政府中一个针对国民体质下降的跨部门委员会(Interdepartmental Committee on Physical Deterioration)的报告，敦促在公立学校系统中建立学校医疗服务并提供校餐。这两项措施都被随后上台执政的自由党政府采纳，并立即实施。[3]在党派激烈角逐的情况下，自由党政府能够继续实施保守党政府的政策主张，并进一步以立法形式将其确立为一项制度，这与当时英国社会民众强烈的社会保障需求密不可分。可以说，自由党的这些举措是顺应了民心与民意，顺应了潮流与趋势。同时，也有学者认为，与此前漫长的渐进发展过程相比，自由党的一系列改革不仅意味着与过去经济和政治原则的决裂，是一个根本变革，而且也意味着英国在短期间内实现了较大的进步，它是英国多年来社会矛盾发展以及相应的意识形态变化的结果，同时英国开始了迈向“福利国家”的新进程。[4] 二、政党政治与“福利国家”的形成及其改革 在西方各政党竞选过程中，不仅社会福利、就业和社会保障等民生问题始终贯穿于各政党竞选纲领、竞选策略之中，并构成执政政策的重要内容，而且政党政治对二战以后形成的“福利国家”及其改革都发挥着重大影响。在“福利国家”发展过程中，不能不提及信仰民主社会主义的社会党国际及其在各国的成员党，包括英国工党、法国社会党、德国社会民主党等。二战以前，社会主义运动通过艰苦的斗争，迫使资本主义做出了这样或那样的社会政策改革。但是直到二战结束后，当社会主义政党作为政府多数派、或作为联合政府中重要的执政党时，才开始了自由放任主义占优势的资本主义国家从根本上转变为社会福利国家的进程。在几乎所有的欧洲国家中，社会民主主义政党力主建立普遍性的福利经济制度的主张，使其在第二次世界大战以后的20年内至少得到全体选民1/3的支持，在60年代和70年代所获得的选民支持的份额继续增加。德国社会民主党著名理论家托玛斯·迈尔指出，“‘社会福利国家政党’的形象到处都成了社会民主党的标志。这一形象带有英国工党和瑞典社会民主党政策的深刻烙印，它代表以社会公正和社会保障为基础的社会一体化以及在这一框架内国家和私有经济的合作。”[5]
