尽管国家从法律上明确了农村居民拥有承包土地的使用权，从而获得土地所提供的保障，但在快速城市化变迁下，受土地本身产权的模糊、征地补偿安置制度的不合理、地方政府短视的政绩观、违背规律的发展观等因素的冲击，大批失地农民的生存与发展受到严峻的考验。尽管决策和操作层面从不同的角度提出了解决措施，但大多偏重于修补征地补偿制度、要求农民自主择业、自愿参加各类保障等，基于我国农民的特质和城市化进程的特征，显然这只能是治标之策。构建和完善失地农民政府主导型的社会保障体系以及支持这一保障模式有效运行的相关配套制度变革，才是治本之方。 一、失地农民权益被侵蚀呼唤社会保障 二元经济社会结构是发展中国家由农业向工业化迈进的必然现象，随着经济发展水平的提升，二元结构之间的差距出现倒U的变动趋势，二元结构也逐渐向城乡一体化回归。在这一动态演进中，工业化、城市化无疑是结构转型的动力。为了尽早实现城乡一体化，处于工业化中期的我国必然加速城市化的进程，这必然呈现城市规模性的扩张，导致农民失去赖以生存、发展和保障的土地。土地无疑是失地农民对城市化的巨大贡献，但在现有失地农民补偿安置制度和地方政府解决失地农民问题某种程度的无作为下，失地农民的权益必然被侵蚀。 （一）农民“失地”是非自愿的 基于我国城乡二元户籍的人为分治和城乡的巨大差别，农民失地进城是我国亿万农民的梦想。但普遍中含有特殊，城郊结合部的农民就不愿意失去自己承包的土地，因为他们是农村的富裕阶层。他们既可以利用区位优势进城打工，挣一部分钱作为农业收入的补充，又可以依靠自己的土地成为城市的蔬菜供应地，或者发展以休闲、娱乐为主的产业从而使他们能增加不菲的收入。此外，“土地是财富之母”的观念也使他们难以割舍自己的土地。据笔者调查，尽管有不少郊区的农民因这样那样的理由而让田地荒芜，但他们存在的普遍心理是不能失去土地。他们认为，自己适应市场经济竞争的能力有限，拥有土地至少还可以拥有生存的基础，这也是他们生活的底线。 （二）农民“失地”意味着“失权” 农民赖以生存和发展的基础是土地，一旦他们失去土地，政府又没有相应的配套政策和强力措施，失地农民处境必然艰难。其一，失地农民的生存权受到挑战。现行失地农民的征地安置补偿费偏低，普遍只能维持3-5年，此外，作为失地后解决生存之道的就业遭遇困难。失地农民的就业在失地前后必然发生根本改变，从日出而作，就业有保障的农耕就业模式转变到激烈的市场化竞争就业，但失地农民自身的素质、掌握的技能又无法让他们适应市场竞争。其二，失地农民的发展权得不到保证。生存权是发展权的基础，在生存权无法保障的情况下，发展权只能空谈。事实亦如此，薄弱的经济实力难以完成子女的教育，失地农民的医疗、养老等社会保障处于空白。 城市化是解决城乡一体化的根本措施，其本质上不会造成农民“失权”，但事实上我国二十多年的城市化造就了一批又一批的“失权”群体。据统计，近年来群众上访的60%以上都因城市化过程中失地农民的权益没有解决好而引起。针对这一“悖论”，理论界和实践层都指出问题的实质在于政府设计的征地制度不合理，安置和补偿额度过低。此外，征地过程中违背《土地管理法》、《土地承包法》、《村民委员会组织法》等相关法律，将农民的土地“低征高卖”；征地补偿费分配不规范，基层政府、集体利用权力参与分配，标准不一、分配不均，这些因素叠加起到了推波助澜的作用。因此将矛头纷纷对准了现行的征地制度及其操作、分配中的不规范。毋庸讳言，这些因素的确是失地农民处境尴尬的重要原因，但是，如果只从这一层面解决失地农民问题，无疑只是就事论事，难以触及问题的实质。众所周知，土地于农民具有保障生存、就业和发展的功能，农民失地后本能上最迫切期望生活有保证、就业稳定，社会保障落实。因此，破解城市化进程中的失地农民问题关键在于落实以就业为支撑的社会保障体系。 二、失地农民社会保障需要政府强力介入 我国失地农民社会保障体系的构建滞后于就业制度的变革，因而失地农民常以自我保障为主，然而失地农民保险观念淡薄，经费紧张，因此保障效果不理想。随着城市化的加速推进与失地农民的矛盾日渐尖锐，必然要求政府走在解决失地农民问题的最前沿。因此构建政府主导型的社会保障体系既是社会保障的内在要求，又是城市化发展的根本体现，它具有理论意义，也具现实性。 （一）社会保障政策是政府公共政策的一个有机要素 社会保障政策是国家通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配于不同的人群或人生的不同时期，主要对象是基本生活发生困难的社会成员，或者是为全体社会成员提供普遍福利，以确保社会成员生活权利，从而实现社会安定的一项重要政策。政府作为国家权力的执行机构，在社会保障制度运行中扮演着执行主体的角色。政府规定社会保障制度的结构和运行规则，制定、调整社会保障政策，运用经济杠杆进行调控，并对社会保障财务负有最后的责任。总之，政府在社会保障中扮演着分配、调节、保障和执行职能。我国失地农民无论从保障对象或是社会稳定的视角看都应该成为社会保障中的一员，但遗憾的是政府没能在失地农民社会保障中发挥应有的职能。 （二）政府在社会保障中的作用是多年探索的结果 政府在社会保障中起主导作用是多年来我国社会保障探索的经验总结。十一届三中全会以前，政府一步步对企业职工社会保险基金征集、管理、调整、使用等做出规定，它构成我国后来社会保障制度的基础。之后在1994年中共中央十四届三中全会上通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，它不仅对社会保障的分类、筹资方式等做出了详细的说明，而且第一次界定了政府在社会保障中的作用，“政府在这种社会保障体系中起主导作用，形成政府、企业、个人责任共同分担的机制，同时充分调动其他社会资源作为有益的补充”。1995年后国家专门成立了劳动和社会保障部，负责对社会保障资金的管理、政策的制定和实施。因此，政府理所当然是失地农民社会保障的主体。
