自从政府建立以来，政府人问题就成为哲学家、政治学家们所关注的一个重要问题。所谓政府人，就是指履行国家职能的人员，简单地讲就是被选入政府的人。为了便于对政府及其活动进行分析，进而引导和规范政府及其组成人员的行为，哲学家、政治学家们就政府人的人性作了前提性的预设。到目前为止，关于政府人的人性预设经历了三个阶段、两次转向。第一次转向是由“道德人”转向“经济人”，第二次转向是由“经济人”转向“公共人”。政府理论的实质就是对政府活动方式的一种理论表达，关于政府人的人性预设的不断转向不仅是理论自身发展的逻辑展开，更重要的是对政府活动方式变化的一种理论回应。实际上，政府人作为社会公共事务的治理者和服务者，最基本的职责就是实现社会正义。因此，从最一般意义上来讲，政府人是“正义人”，即作为政府人不仅要做到个人正义，更重要的是要实现社会正义。 一 在古代的哲学家、政治学家那里，政府人作为“道德人”是不言而喻的。他们认为，由于政府人的全部生活资料是由社会公众提供的，因而政府人是公共利益的代表，政府的宗旨是维护公共利益，政府不能以谋取私利为目的。就是说，在古代哲学和政治学里面，政府人被认为很少关心自己的利益，政府人被假设为利他主义者。古希腊哲学家、政治学家认为政治活动、政府活动本身就是善的活动。尽管后来人们认为把政府看成是公共利益的代表是政治学的神话，但就政府在古代社会中所发挥的作用和人们最大的利益要求、价值期望之间关系来看，是基本契合的，因而人们认为贪官污吏只是暂时人性蒙蔽现象，通过道德教化可以回归其道德本性，进而为民谋利。 自在的自然不能直接满足人类生命个体的需要，有限的个体无力实现自己多方面的需要，决定了人们必须通过共同的生产实践来改变自然的自在形式以获得自身需要的满足。个体在这种共同的生产实践中形成了社会性群体或共同体，形成了共同的习俗和行为规范。人们正是在共同的习俗和行为规范的引导下，使自身的社会生活成为一种有秩序的生活。社会性群体或共同体所具有的基本功能就是给人们提供一个能够分工和协作的有序场所。也就是说，在人类社会之初，社会秩序是内生的，即自发地演化而成的。作为社会秩序基础的习俗和共同规范的实行，主要依靠部落首长或领袖人物的威信和共同的宗教信念。随着社会生产力的不断提高，物质产品不仅可以满足人们的基本需要，还有部分剩余，从而导致了私有制的产生及奴隶主阶级和奴隶阶级的对抗，自发秩序已不能满足社会对秩序的需求。为了不使社会在阶级对抗中走向灭亡，维系社会的稳定运行，在社会之上形成了一种公共权力，这种公共权力的组织形式就是国家。国家的主要职能就是生产和供给社会秩序。不过，由国家生产和供给的社会秩序是一种自觉的社会秩序。也就是说，当社会进入文明状态之后，人们所面对的主要问题已由物质产品的稀缺转向了社会秩序的稀缺。相对来说，社会秩序的需求已成为当时社会人们主要的公共利益要求。随着社会秩序生产和供给途径的增多，物质生产的发展也就具备了更大的发展空间，组织和实施社会公共工程的建设也就逐渐成为国家职能之一。有了国家，就必须有执行国家意志的政府。政府于是就以一种生产、供给社会秩序和组织公共工程的名义开始了自己的运作。政府及其机构的活动当然也成为一种谋取所谓的公共利益的政府活动。正是在这样一种历史条件下，哲学家和政治学家们才提出了政府人是“道德人”的人性预设。尽管当时思想家们的理论观点不太符合客观实际，所得出的结论也有失偏颇，没能对帝王将相、贵族官僚的勤政为民发挥应有的激励作用，但这种理论方式与当时的社会历史条件是相一致的，表达了人们对政府的一种善良期盼，也发挥了一些启示作用。 不过，在古代社会，由于政府及各种强制机构被统治阶级所掌握，整个社会是一种等级社会，因而政府所维系的秩序主要是一种等级秩序，主要的受益者当然是统治阶级。在这种状况下，政府活动并没有完全体现出民众的利益要求，政府所创造的公共利益，实际上并未真正被广大民众所共享。因此，伴随社会生产力的发展，封建等级社会被资本主义社会所代替，社会进入市场经济时代。在市场经济条件下，一方面个人的主体地位获得了前所未有的提升，每个人变成了追求自身利益的自由人；另一方面，基于分工的市场交换所造成的人们之间以物为中介的依赖关系的普遍化，又构成了一种新的社会秩序的生产方式，即市场机制可以自发地对资源起有效的配置作用。尽管市场经济条件下经济活动所带来的秩序是附加的，不是市场主体自觉而为的，但在客观上却极大地缓解了以政府为主体生产和供给社会秩序的压力。虽然市场机制对社会资源可以起到有效的配置作用，但有效竞争的市场体系的营造，相应的市场竞争主体的培育，市场规则的建立和完善等，仍要靠政府活动来完成。正是基于这样的状况，资本主义社会发展初期，思想家们认为政府是必要的“恶”。就是说虽然政府是必要的，但政府必须奉行消极主义和放任主义政策，政府的职能仅限于保护个人财产免受他人侵占，维系社会秩序和保卫国家免受外来侵犯。这就表明思想家们已经认识到政府自利性的一面，但仍相信政府对民众权利的侵蚀只是国王和贵族们的贪婪行为，并未将在经济领域中已被广泛接受的“经济人”设定泛化到政府领域中去。 二 19世纪末20世纪初，资本主义由自由竞争阶段向垄断阶段过渡。这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理经济与社会公共事务的活动变得越来越重要，而且社会关系的日益复杂也带来了一系列社会公共事务问题。尤其是随着市场机制的失灵，西方国家原有的政府管理方式已经越来越不能适应时代的要求。为了加强对经济与社会公共事务的管理，缓和、解决各种社会问题，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预经济与社会公共事务，推行社会福利计划，增进全民福利，政府成为一种所谓的“全能政府”，即政府的管理职能的范围扩展到人类生活的各个方面。 然而，从20世纪60年代开始，英美等西方各国政府对经济社会公共事务的过度干涉引发了低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率同时并存的“滞胀”现象。政府开始陷入机构臃肿、腐败、涣散和效率低下的困境，假公济私、以公谋私的现象越来越突出，政府的一些部门、集团或个人利用公共权力与民争利，利用公共资源谋取私利。人们称之为“政府失灵”，表明政府管理经济社会公共事务的能力是有限度的。广大民众对政府丧失了信心，现实对既有的政府人人性预设理论构成了挑战。于是，公共选择学派随之而兴起，并将“道德人”预设转变为“经济人”。
