公务员在公共行政过程中的伦理道德问题，实质上是社会伦理道德一般理论在公共行 政过程中的具体展开，也是公共行政主体即公务员对一般伦理道德原则的体认，表现出 他们对伦理道德原则实现的内在心理和外在行为的问题。这就是人们常说的行政伦理道 德(Administrative Ethics)。如何借助合乎伦理道德的行政措施，构建对公务员的激 励和权力制约机制，建立高效、廉洁的行政管理体制，是当今世界各国共同关注的重要 课题。 一 从社会实践层面上说，伦理道德被广大社会成员所接受的最高形态应该是伦理道德与 法律的统一，促成人们行之有矩同时又不失伦理道德自觉的行为方式。行政伦理渗透于 公共行政与政府过程的方方面面，以及公务员的各种施政行为之中。由于公共行政就是 政府行政组织、公务人员，运用公共权力，按照法定程序，实现和维护社会公共利益的 调控过程。公共行政表现出如下社会功能：第一，以独有的“服务性管理”的方式实现 和增进公共利益；第二，运用公共权力，按照法定程序公平地分配利益。只有重视和强 化公共行政组织和人员的伦理道德行为，重视公共行政组织和人员行政的伦理道德合法 性，才能真正发挥公共行政活动的社会功能。 行政是整个社会管理系统中的一个子系统，它有自己的功能和特性，其活动是国家行 政机关的管理活动。正如马克思指出的：“国家是建筑在社会生活和私人生活之间的矛 盾上，国家是建筑在公共利益和私人利益之间的矛盾上的。”继而得出“行政是国家的 组织活动”的结论。这就说明，行政不同于私人、个别人以追求利润为目的的管理，也 不同于立法、司法机关、企事业单位为解决内部日常事务而设置的行政部门的管理以及 非政治的、纯技术性的社会管理活动。行政作为国家的组织活动，在生产资料社会主义 公有制的条件下，其基本功能就是执行国家意志，协调公共利益和私人利益之间的矛盾 。所谓“公共利益”是指某一社会全体成员的共同利益，在社会主义社会的经济关系基 础上，公共利益成为绝大多数社会成员的共同利益。因此，行政伦理的价值取向应是谋 取最大化的公共利益。要做到这一点，必须强调行政的公共性质，反对权力私化，以权 谋私和部门利益化。行政权力、行政部门都是公共资源，行政人员、行政部门在谋取公 共利益中，只能获得符合法律精神的自身利益，不得利用公共权力为个人、部门窃取公 共资源。当前，行政组织在行政过程中普遍存在行政主体的自利性，行政责任的缺失， 行政职能广泛，行政能力有限，将行政权力转化为逐利的资源，这些现象的出现，不公 正是主要诱因。因此，社会公平应成为公共行政的应有之义，而行政伦理道德是解决这 一问题不可或缺的价值支撑。 如果说公共行政中公平问题的解决离不开行政组织和公务人员伦理道德建设的话，那 么，要解决行政效率问题是否可以离开伦理道德而仅作技术处理就可以了呢?答案显然 是否定的。因为公共行政的目的是实现和维护社会公共利益。而公共行政组织属非盈利 组织，这就否定了公共行政组织和公共行政活动的两个特征：一方面是由于行政人员的 职责行为缺乏直接的利益驱动，因而行政效率问题就成为行政组织有效地履行组织职责 ，达成组织目的的一个组织目标，即效率目标；另一方面是由于公共行政组织、公务人 员出于岗位职责的活动，其目的不是实现和维护团体利益和个人利益，而是为了实现和 维护社会公共利益，因而公共行政必须排斥和抵制个人主义和利己主义观念与行为。在 这里，如何把握公平与效率这一对矛盾显得尤其重要。公平与效率是一对永恒的矛盾， 公平可换取社会满意度，效率可获得更多的经济利益。要处理好这一对关系，一是要解 决行政组织自身的问题。效率是任何行政组织必须追求的目标，没有效率的行政是非正 义的。二是要解决社会公平问题。公平不仅是远古时代人类社会生活的一条基本准则， 也是现今政治、经济、文化、社会生活中满足民众基本利益需求，保障社会存在及稳定 发展的基本准则。 公共行政的目的就是有效地实现和维护社会公共利益，这个目的本身就蕴含着丰富的 伦理关系和复杂的道德问题。在《社会契约论》中，卢梭鲜明地指出，“公意”不等于 “众意”，社会的“公共利益”不等于某局部组织或团体的“共同利益”。判断一个政 府的统治是否具有合法性，最为根本的一点就是要看其统治的立场和出发点是否是公共 利益，是否有利于促进公共利益的发展。卢梭讲的公共利益决不限于物质利益，而是包 括了人民的基本权利和自由等价值成分。从词源学的角度，按马修斯的分析，“公共” 一词既指一种事情，比如公共政策，也指一种能力，譬如执行政策、理解自他关系、知 晓自己行为对他人的影响、关心他人利益等。这种词源学的解释基本上揭示了公共利益 作为一种精神的伦理学理论与实践的含义。持这种精神的人在决策和行动的时候，必定 会进行一系列的反思：是否考虑了广大人民的利益与福利?是否符合公平与正义的原则? 是否考虑了来自各方面的意见?等等。“公共利益”这一观念的实践推动力主要不在于 其数量化，而是作为行政人的一种精神信仰和追求，进入行政人的主观责任意识和实践 理性，从而成为指导行政行为的内在而根本的精神动力。它将指导行政人的道德能力， 指导他的正义感与责任感。
