一 进行公共行政体制改革，实现公共行政现代化，是当前中国政府应对全球化挑战和适应WTO规则的外部需要，也是促进市场经济发展和建设社会主义政治文明的内在要求。基于中国公共行政现状，改革的目标定位首先要借助西方传统官僚制模式，实现公共行政组织体制的理性官僚化。同时，对西方国家官僚制的诸多弊端和理性官僚制所遇到的新困境，以及新公共管理运动中的各种非官僚化措施，我们也要予以清醒认识和充分借鉴，还要具有一种超越官僚制的意识。因此，中国的公共行政改革，面临着由传统人治模式向理性官僚制转向和由西方传统官僚制向新公共管理模式转向的双重超越。 公共行政这一概念，最初见于1887年威尔逊的《行政之研究》，古德诺在其《政治和行政》中，也明确提出了政治与行政“二分法”，从此，公共行政学作为一门独立的学科从政治学中分化出来。随着阶级冲突日趋缓和，国家的统治职能趋于弱化而社会组织和管理职能不断得到强化，西方现代国家也越来越为重视公共行政的研究。迄今为止，西方的公共行政研究经历了政治与公共行政二分法、公共行政原则建构、回归政治学和管理学转向等4个阶段的典范变迁。 目前，西方国家在公共行政实践中逐步建立起了以政治中立为核心理念的完整的科层制官僚体系。官僚制是依据职能和职位对权力进行科学分工和分层，并以非人格化的规则为管理基础的一种组织体系和管理方式，它是建立在法理型权威基础上的一种高度理性化的组织机构，是现代国家政府普遍采用的组织形式和管理方式。官僚制的最大优势，是其专业化和高效率，作为一种高度理性化的结构设计，从某种意义上来说，现当代西方国家的制度优势也正在于此。 官僚制是建立在法治基础之上的。西方国家有着近2000年的浓厚法治传统，特别是文艺复兴以后，“性恶论”的人性观、社会契约论的政治思想和理性崇拜风尚，使得法律成为一切社会活动的基础，而马克斯·韦伯(Max Weber)依据工具理性在工业革命背景下建构的官僚制组织结构设计，则集中体现了法治的精神。依法行政，完全理性，是科层制官僚组织的灵魂。公共行政的目标是实现社会效率和社会公正，官僚制组织模式将整个社会整合为一部运行严密的庞大机器，适应了工业社会大生产和公共行政管理复杂化的客观要求，才保证了社会公共行政管理的高效率。 从上个世纪七八十年代开始，西方国家基于公共行政管理中暴露出的诸多问题，对理性官僚制下的科层组织做出了反思，发现它可能产生决策权威集中化、专业分工原则扭曲、制式化影响效能、遏制组织学习、与民主价值和人格成长冲突、容易造成防卫型官僚人格等弊端，于是在其公共行政改革和新公共管理运动中提出了“超越官僚制”的口号，并开始了对现代官僚制的批判。 反观中国公共行政的发展历程，新中国成立后，建立了新型人民政府，实行的是党委领导下的政府治理模式，其特点是政治与行政高度合一，国家对全社会的各个方面进行严格的控制与管理。尽管自1978年以后，开始逐步实现从重专政职能向重管理职能，从重政治统治向重发展经济，从重人治向重法治，从强调专政向强调民主的转变，并且为了适应社会需要，自20世纪80年代以后进行了4次较大规模的政府改革，政府的社会组织和管理能力有了很大提高。但是，由于社会生态环境的制约，中国的公共行政体制改革仅仅注重形式而忽视内容，现代意义上的真正的公共行政却还远没有在中国全面实现：传统的人治思想，浓重的官本位意识，长官意志盛行，导致决策的科学化水平低；私情大于规则，自由裁量权的滥用，有法不依，执法不严，导致了政府公共行政缺乏法制化；政府职员观念陈旧，缺乏技能，专业化水平低，官僚作风盛行，导致公共行政的低效率；冗员充斥，缺乏竞争，政府机构臃肿，致使国家的财政负担过大。种种现象表明，中国的公共行政还处于前官僚制阶段。 中国的传统文化历来重人治而轻法治。宗法制的政治结构和自然经济的主导地位是中国2000多年封建社会的最主要特征，家天下治理模式、性善论的人性观、儒家的“亲亲尊尊”传统，造成了我们政治生活中法治观念和法律意识的严重缺失。现代政治文明的最重要标志就是民主与法治，而建构在法治基础上的官僚制所曾经创造出的公共行政的高效率，正是中国目前的政治改革和经济发展所亟须的。尽管西方发达国家已经兴起了超越官僚制的政府改革浪潮，但是，中国目前却仍处于市场化、工业化和法制化的发展阶段，为了实现公共行政的高效率，实现公共行政管理的规范化，还有必要积极借鉴西方官僚制下的依法执政精神，借鉴科层制组织下的理性行为、专业化分工、权力作用和严密控制，尊重规范，明确责任，建构起科学规范的公共行政组织体系，建立一支高度专业化、纪律化、精干高效的公务员队伍。效率是我们目前的公共行政所要追求的首要目标。因此，中国的公共行政，首先面临的是实现由传统的人治模式向现代官僚制模式超越的任务。 当然，作为欠发达国家，我们也有自己的“后发优势”，我们可以充分借鉴发达国家的经验和教训，对官僚制的缺陷和困境保持清醒认识和高度警惕。在公共行政领域内借鉴西方的官僚制，看重的是它的法治精神和高效率，而不是全盘照搬。现代化的政治文明，民主、法治、人本主义精神的实现，是所有国家公共行政追求的目标。我们在一定时期内借助于传统官僚制实现公共行政的规范化和社会管理的高效率，仅仅是公共行政发展的短期目标，长远理想则是现代化的公共行政文明，从这个意义上讲，“超越官僚制”又是我们在不远的将来所不得不面对的现实问题。因此，我们必须客观公正地分析评价西方的官僚制度，取其所长，避其所短。实行官僚制和超越官僚制，是公共行政发展中的矛盾统一，是历史发展的两个必经阶段。
