进入20世纪90年代以来，行政伦理问题在我国的行政学和伦理学研究中日渐成为关注的热点，并被当作专门研究的特定价值问题。但到目前为止，有关“行政伦理”何以成立的问题，即“行政伦理”作为不同于政治伦理的特定价值结构，作为公共行政活动的价值基础、责任要求和调控机制确立的依据，在理论上并未得以系统地阐释或说明。而从理论上解释“行政伦理”何以确立的问题，显然是建构公共行政伦理学的基础。 一 行政与政治的分化，即行政成为执行国家意志、管理社会公共事务的相对独立的活动领域，是行政学成为一门独立学科的前提，也是行政伦理成为有别于政治伦理的特定价值结构的前提，现代行政学实际上是建立在确认行政与政治两分的理论前提之上的。但在传统行政学的视野中，伦理或价值却被人为地排斥在行政领域之外，直到政策科学特别是新公共行政学兴起之后，伦理或价值才被引入公共行政研究的视阈之中，行政伦理问题才引起人们的普遍关注。 从行政伦理由被排斥到得以确认的历程看，确认行政伦理与否，关键不在于是否肯定行政与政治的分工，而在于如何把握“行政”的性质及其特殊性。应当说，相对于政治而言，行政是以执行国家意志、管理公共事务为其基本职能和使命的，与此相关，行政管理就具有与效率追求相一致的事务性和技术性特征，具有更强的专业化和科学化要求。否认这一点，等于否定了“行政”的相对独立性和特殊性。但肯定“行政”的这一特性并不意味着行政领域是一个纯粹的“事实领域”而与价值无缘。从道德哲学的观点看，凡有社会组织和“人”的关系存在的地方都不可避免地存在价值问题。行政领域是行政组织和行政人员从事社会公共事务管理的国家活动领域，当然不会是纯粹的“事实领域”。以威尔逊和古德诺为代表的传统行政学家之所以将价值排斥在其行政研究的视野之外，是因为他们对“行政”作了过于褊狭的界定：只看到行政与政治的分别，而没有看到它们之间的关联，即没有看到行政的政治性及其特定的决策职能。事实上，行政是政治在社会公共事务管理过程中的继续。行政与政治的分别不在于有无“决策”，而在于决策性质、内容和范围的不同。由执政党、立法机构和政治领导人以法律和政策形式表达的“国家意志”或“公共意志”，实际上是相当抽象的规定。行政主体执行“国家意志”或“公共意志”，不仅意味着要将抽象的法律规定或政策规定变为更具体、更具适用性和可操作性的行政法规、行政命令和行政实施方案，而且意味着在具体执行行政法规、命令和方案的过程中要行使准司法性质的行政管制权、行政裁决权和行政处罚权。这后一方面，实际上是涉及公民和法人权益与义务的更为具体的决策。至于执政党的政策制定和立法机构的立法，行政部门和行政专家的咨询和参谋作用也是不可忽视的，其专业性和科学性要求越高，行政部门和行政专家的作用就越突出，这是普遍公认的事实。既然“行政”并不是行政主体简单直接和消极被动地执行法律和政策的过程，而是积极主动和创造性地执行法律和政策的过程，其中伴随着一系列行政决策，而公共决策的实质是权利和义务的分配，是社会资源、财富和利益的分配，那么，这就决定行政主体必然面临不可回避的价值问题，即体现民主政治的核心价值——公正和公平问题。这样，行政主体不只是要忠实地执行国家法律和政策，并为公民社会提供高质量的公共品和高效率的公共服务，而且要维护社会公正与公平，为社会提供公正的秩序和公平的服务。 行政领域不仅是不容置疑的重要价值领域，而且是有其特殊性的价值领域。相对于政治领域而言，其特殊性主要体现在如下一些方面：其一，由于行政主体处于政治团体、立法机构、司法机构与公民社会之间的位置，同时也由于行政组织结构的复杂性，因而，它必然面临更为错综复杂的伦理关系，如党政伦理关系、公私伦理关系、政民伦理关系和上下级伦理关系常常交织在一起。其二，由于行政伦理关系结构的复杂多样性，同时也由于“行政”的具体职能和职责的多重性，因而，行政伦理有其更为复杂的价值构成。从已有的研究来看，行政伦理至少包括以公共利益为基础，以效率、公平和廉洁为核心价值的三大系列。其中，以效率要求为核心的价值构成，如勤政、节约公共支出、快速回应公众、高效服务公众等，是其更为突出的特定内涵所在。其三，由于行政的“公共性”，行政主体作为社会公仆是以维护公共利益和社会公平为基本职责的，同时也由于行政提供的公共品和公共服务具有非市场交易的性质，因而，在忠诚、公正和廉洁方面对行政主体有着更高和更为严格的要求。其四，由社会的复杂性、行政关系的复杂性、行政人员人性结构的复杂性与行政的公共性定位以及行政人员的公仆角色定位的单一性的矛盾冲突所决定，行政主体在其行政过程中必然面临如库珀所描述的利益冲突、角色冲突以及由此而带来的价值冲突和伦理困境。这不仅意味着在行政领域有其特殊的伦理难题，而且意味着在行政领域有其伦理决策的特殊方法和技术问题。 二 行政伦理的确立，对行政主体来说意味着伦理道德责任的规定。这作为一种普遍要求是否可以成立呢？ 从道德哲学的观点看，主体道德责任的承担以主体的行为选择自由为前提。这样，证明行政选择自由的存在便成为支持行政伦理作为行政道德责任规定的依据。 在现有的行政学和行政伦理学的理论文献中，行政自由裁量权的存在已获得普遍确认，并且被不少行政伦理学家当作强调行政道德责任的基本依据。什么是行政自由裁量权？它实质上是一种非制度化的具体事务处置权，即行政主体在制度规定不到位、不明确的模糊“地带”乃至制度之外的空间地带作出事务性行政决定或裁决的权力。这种非制度化的行政权力的存在，是由社会生活和社会公共事务的复杂性、动态性以及法律制度和政策规定所具有的抽象模糊性与滞后性所决定的。由于任何社会的执政党和权力机构都不可能对社会公共事务的管理作出事无巨细、包揽无遗的制度化规定，因而，行政的自由裁量不仅成为可能，而且成为社会所必需。行政自由裁量权的存在说明了什么呢？说明了行政机构和行政人员并不是没有灵魂、没有任何意志自由的政治工具，而是有一定意志自由并需要运用价值理性进行独立价值判断和价值决策的公共管理主体。可以说，行政自由裁量权就意味着行政主体具有进行价值判断的价值决策的“意志自由”，因而也意味着相应的道德责任。不过，必须看到的是，由于行政自由裁量权是一种非制度化的或制度之外的微观层次的处事权力，因而它尽管是支持行政道德责任确立的依据之一，但却不是支持行政道德责任确立的全部依据所在。
