随着社会现代化进程的推进，各国政府普遍通过立法、、行政和道德等途径，加强对行政官员或公职人员的教育与管理，力图去除腐败，确立廉政高效的行政管理机制。其中，以提高公职人员的内在道德素质，增强其管理社会公共事务的能力为目的的行政伦理建设又显得愈加重要。本文拟对行政伦理建设的公共利益基础进行论证，通过传统与现实的结合，阐发行政伦理建设的本质内涵和目标机制问题。 一 道德建设总是与一定的利益密切相关的。行政伦理建设是以公共利益作为基础、出发点和归宿的。这是由公共利益、公共行政和行政伦理建设的特点所决定的。公共利益是一个内容丰富、结构复杂的系统，对其把握的关键在于如何理解“公共”一词。从社会的角度，“公共”是与私域相对应的范畴。它不是指个人、或社会团体、或特定组织、或少数人组成的群体所涉及的问题，而是指各社会主体的共有、共享、共利、共需等内容。一定意义上，公共利益就是社会的不同利益主体间的共同利益。也就是说，它不是个人利益的相加总和，也不是特定的团体利益或部分人的利益，而是具有社会公共性和社会共享性。所谓的社会公共性，即公共利益是在一定社会条件下或特定范围内各种主体间部分利益相同、相一致的方面。公共利益能够超越不同利益主体和地域，对社会中的多数人或团体产生晋遍的非特定的影响。社会共享性是指公共利益为不同利益主体所共有，它对所有的个人、团体或组织都产生着相同的影响，包括直接、间接的共同受益或潜在的共同受到伤害及威胁。公共利益通过现实社会多层次的公共事务得以体现，包括公共物品的产出与供给和公共服务的运作过程。在不同的时代条件和背景中，它显现出不同的历史特色，其内涵和外延也会有所变化。但无论怎样，公共利益关系着各种利益主体所结成的社会共同体的生存与发展，也影响着不同主体各自价值的实现和生活质量。它是社会各种活动得以实现的基础，人们处理各种社会利益关系需要以此为出发点，由此解决所面临的诸多社会问题。在当代社会中，没有公共利益为基石，就不能保障社会现代化的顺利推进。 公共利益的充实、增进与实现，是公共管理的根本任务。政府作为“一个国家或社会的代理机构”，[1](P203)是公共事务的主要责任人和公共管理的专业组织机构。在公共事务管理的过程中，政府根据不同社会主体多元化的公共需求，进行公共政策分析，行使公共权力，促进公共利益的发展扩大，以实现各社会主体的利益共享。在此意义上，政府具有公共的特征，它是公共利益的代表者和维护者。这种公共性决定了政府对公共事务的管理是公共行为，不能为少数人甚至政府本身谋取私利。尽管政府自身也有一定的利益存在，但是政府的主要职责是对全体社会成员负责，而不把政府利益置于社会公共利益之上。同时，政府管理公共事务的行为也不能以经济标准来衡量，其所要达到的公共目标也无法进入市场交易。政府的公正性是其内在的基本属性，是客观存在的，不以任何人的主观意志为转移的，虽然这种公共性在不同时代有着不同的内涵和特点。 政府作为公共管理机构所具有的公共性，也决定了政府在行使其基本职能的过程中必然面临着各种利益关系。其中，政府及其成员对待公共利益的态度，不仅关系到其公共政策的制定与实施，以及公共事务管理的质量，而且影响到正常的社会秩序。这里涉及到公共行政价值取向问题，即坚持“政府本位”还是“社会本位”。坚持“政府本位”，就必然强调政府的管理权威，在公共行政中就要以政府利益取代公共利益，在公共决策中无法体现“公共性”，在公共权力的行使中不能坚持公正、正义的原则，公共服务意识就会淡漠，公共产品的分配也不能达到共享。久而久之，就会抑制社会成员的积极主动性和创造性，政府行政人员也会滋生严重的官僚主义和大量的腐败现象。要实现从政府本位到社会本位的转变，坚持公共行政的正确价值导向，在使用法律行政手段的同时，必须加强行政伦理建设，提高公职人员的内在道德素质，以服务于公共利益作为其基本的行政职责。 行政伦理建设的宗旨就是通过确立符合社会要求的行政道德规范，以舆论、良心、习惯、教育等手段，约束行政官员的行为，使其逐渐形成优秀的道德品质，并能运用于公共管理活动中去，为社会服务、为公众服务，实现公共利益的最大化。可以说，行政伦理建设是以公共利益为出发点，又以公共利益实现为目的的。为了公共利益，行政官员“需要培养道德敏感性”。[2](P385)就此讲，行政伦理建设同样具有“公共性”。这就要求行政官员首先要树立公共行政意识，坚持“公共”原则。行政官员在公共决策的确立、分析及实施过程中，应充分地考虑到各个社会主体的普遍需求，从衣食住行，到文化、环保方面的需要，从低层次的基本生存需要，到生活质量、福利待遇、个性发展的需求。在公共管理方面，行政官员除了社会的公共利益，没有自己特殊的利益，其公务活动的首要目标就是实现公共利益。这就要求行政官员树立正确的行政价值导向，以社会公共利益为重，并作为衡量个人行为的伦理尺度，道德地行使公共权力进行公共事务的管理活动。 二 注重社会公共利益，正确处理公与私的关系，这是自古以来社会对行政官员的基本道德要求。我国古代社会历来关注为政、为官的道德素质，对政府官员或为政者提出了“以民为本”、“以公为贵”、“公正清廉”、“兴天下利”、“利济苍生”等思想。虽然这里的“公”不能与现代意义的“公共利益”相提并论，但其所阐发的为政之道、为公行政的观点对今天的行政伦理建设大有裨益。 “公”，在我国古代思想史上是一个多层含义的范畴。一般意义上主要指宗族整体利益、君主为代表的国家利益以及包括老百姓在内的“天下”，亦即公义。在政德、官德中的为“公”，就是要求为官者正确处理公私关系，公正无私，不徇私情。“官无大小，凡事只是一个公。”[3]具体说来，它包含以下几层内容：其一，为政为公。“政者，正也”[4]。为官者首先要至公无私，“公正无私，一言而万民齐。”[5]当政者是为公还是为私，涉及到天下的兴亡，国家的安危，百姓的生死。因而，“私义行则乱，公义行则治”。[6]为“公”就是要胸怀天下，以国家富强、民众安康为己任。为政者只有以“公”为基点，才能够更好地履行职责。“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。[7]人们一再告诫为政者“必务求兴天下之利，除天下之害。”[8]而不能以私害公，假公济私。其二，执政为民。为政需要为公，为公又与为民相一致，当政者需要明确手中的权力与民众的关系。“得道者多助，失道者寡助。”[9]为政者要巩固政权，管理好天下事务，就要认识到“民惟邦本，本固邦宁”。[10]因为君为舟，民为水，水能载舟，也能覆舟。这就要求为政者要先天下之忧而忧，而后天下之乐而乐。想民众之所想，急民众之所急。其三，廉洁奉公。清廉与为公是为官者需要达到的两种相互联系的道德要求。廉洁就是要不妄取，毋苟得，秉公执法，保持政治的公正与清明。也是说，不要贪不义之财，不能索贿受贿，不能为了私利而出卖良心和规则。官吏不廉，必然要执法害民。为官清廉才能为民表率，一心一意为公。要廉洁就必须崇俭朴，以俭养廉，而不能追求豪华奢侈、挥霍浪费国家资财。其四，修德勤政，为政者要明确自己的责任，“必先修正其在我者。”[11]修身就是要不断的省察克治，反求诸己，改过迁善，以公克私，其目的是通过修身，增强为政者的责任意识。为国家，为公义要励精图治，顾全大局，鞠躬尽瘁，死而后己。对民众，要利济苍生，体恤人民的疾苦，减轻百姓负担，为民众利益敢于仗义执言，舍身请命，为百姓安居乐业创造良好的政治环境。另外，“为公”还体现在行政官员的坚持原则，刚直不阿，公平正大，无私奉献，尽己为忠等一系列道德品质之中。
