对政府权能进行道德审察和道德规范，是保证政府权能不被异化而真正施惠于社会民众的重要途径。古今中外无数思想家从不同视角对政府权能道德进行了探讨，形成了政府权能道德的众多理论。当我们致力于政府改革从而使政府权能得到合理定位和科学发挥之际，从西方文化背景中对政府权能道德理论进行梳理，进而强化对政府权能道德的认识，无疑是件非常有益的工作。 一 理性权能观：政府建立基于谋求更大的善业 人是有理性的动物，人类生活的本质是理性生活，只有理性的生活才是道德的生活，这是理性主义伦理学家的基本主张。以此来审度政府权能就认为，人类在理性的光辉和良知的导引下，为克服自身的弱点，避免恶的后果，求得更大的善得，于是建立政府，委托其诉诸道德特别是法律的力量，去规范人们的行为，维持社会的秩序，增进公众福利。因此，没有人性的弱点，政府便无必要存在；没有人性的光辉，政府也无从建立。这种理性权能观，主要散见于亚里士多德、霍布斯、洛克、马克思等西方思想家关于政府发生的理论中，具体有两种分野。 一是认为政府的建立是人们为了避恶而做出的理性选择。霍布斯认为，处于自然状态中的人们，由于自私自利的本性驱使，在社会生活中必然要发生利益上的冲突。“在没有一个共同权力使大家慑服的时候，人们便处在所谓的战争状态之中。这种战争是每一个人对每一个人的战争。因为战争不仅存在于战役或战斗之中，而且也存在于以战斗争夺的意图普遍被人相信的一段时期之中。……正如同恶劣气候的性质不在于一两阵暴雨，而在于一连许多天中下雨的倾向一样，战争的性质也不在于实际的战斗，而在于整个没有和平保障的时期中人所共知的战斗意图。”[1](P94)在这种情况下，人与人的关系就像狼群一样，笼罩着争夺与厮杀的血腥。为了抑制这种战争状态的发生，社会就要一个超乎社会之上的巨大力量，而国家就是这种力量的化身。洛克认为，人类处于自然状态存在三个缺陷：“第一，在自然状态中缺少一种既定的、规定了的、众所周知的法律，以共同的同意接受和承认为是非的标准和裁判他们之间一切纠纷的共同尺度。第二，在自然状态中，缺少一个有权依照既定的法律来裁判一切争执的知名的和公正的裁判者。第三，在自然状态中，往往缺少权力来支持正确的判决，使它得以应有的执行。”[2](P77-78)再加之人性的弱点使每个人都表现出自私贪婪的倾向，个人利益和财产就会受到别人的侵犯而受到侵犯后又缺少公正的裁判，如此便容易发生战争状态的冲突。于是霍布斯、洛克认为，富有理性的人们为了避免战争冲突的发生，便订立社会契约，把自己做自己裁判的权力交给公共机构即政府去完成，政府成立后的首要任务就是保护财产，“政治权力就是为了规定和保护财产而制定法律的权利，判处死刑和一切较轻处分的权利，以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵略的权利；而这一切都只是为了公众福利。”[2](P77-78)在霍布斯、洛克的眼中，政府是针对自然状态的种种不方便情况而设置的正当救济办法，是一种避恶的需要而作出的理性选择。如果说契约论者从自然状态中个体（单个的个人）利益冲突为起点、以个人理性为单元来思考政府的产生，那么马克思主义经典作家则从历史发展中群体（具有相同利益倾向的集团—阶级）利益矛盾、从群体理性来分析政府成立的原因。马克思认为，如果不是对财富的贪欲把氏族成员分成富人和穷人，那么这种情况是绝对不会发生的。国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量。“这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且又日益同社会相异化的力量，就是国家。”[3](P170)这时，国家是各个阶级为避免相互间的利益冲突而作出的理性选择。在剥削阶级社会，政府所要谋求的善业实质上属于局部善，即统治阶级的利益。当然，为了稳固统治地位，利于统治阶级的长远利益，国家也要履行社会管理职能，形式上体现出一种为所有公民谋幸福的全局善。只有当进入社会主义社会后，剥削阶级不存在了，政府才能实现形式善与实质善、全局善与局部善的统一。 另一种观点认为，政府的建立是基于向善的理性呼唤。亚里士多德是持这种观点的典型代表。从霍布斯、洛克到马克思，都认为政府是人类理性针对恶（争夺、战争、冲突）而做出的选择，多少含有被迫的成份，而对古希腊的亚里士多德来说，国家的建立则是一种人类理性的自觉，是人的自然本性必然发展的结果。他从自然起源论出发，认为国家是从现实城邦生活中获得的。他明确提出“人是天生的政治动物”这一基本命题，认为人类天生就有合群的性情，“人在本性上应该是一个政治动物”[4](P130)，“人类自然是趋向于城邦生活的动物”[4](P130)。人类为了延续后嗣要结成配偶和组成家庭，许多家庭结合在一起就组成村坊，若干村坊又组合成“城邦”，即国家。人只有生活在国家（城邦）里，使自己服从法律，才能创造科学、艺术、宗教等方面的成就。这些都是人类自然本性的发展，只有在国家中才能实现。在他看来，国家的存在是为了全体公民的利益。他在《政治学》中开宗明义地提出，一切社会团体的建立，其目的总是为了完成某种善业；既然国家是一种最高而且范围最广的社会团体，那么，它追求的目的也就应该是一种最高最广的善业。所谓最高最广的善业，主要是指外物诸善、躯体诸善和灵魂诸善等三个方面。具体而言，就是使国家中的每一个成员都能具备适量的财富、强健的体魄和高尚的灵魂。在这三种善业中，亚里士多德尤其重视灵魂诸善即高尚的道德。他认为，财富和体魄对于人的生存是必不可少的，但国家应该是为了人的“优良生活”而存在，即高尚的道德，因为“最高尚的灵魂也一定比我们最富饶的财产或躯体为更可珍惜”。在这样的具有高尚道德的国家（城邦）中，“全城邦可以得到自足而至善的生活”，即所谓的“人类真正的美满幸福”。根据这样的出发点，亚氏甚至把是否照顾到公共利益作为区分正当或正宗的政体与变态的正体的根本标志。因为“只有具备了最优良的政体的城邦，才能有最优良的治理；而治理最为优良的城邦，才有获致幸福的最大希望。”[4](P132)功利主义思想家关于政府发生的思想与亚氏相似。边沁认为成立政府是人们的理性选择，因为政府比自然状态更能满足最大多数人的最大幸福原则，使社会总体的福利达到最大化。密尔明确提出政府的目的就是造就更好的人民，而手段就是教育人民和利用他们所达到的最高品质。 以上可以看出，政府为谋求大众幸福而成立，这也正是政府职能的起源。政府职能取决于政府发生的目的。虽然不同时代、不同背景对政府职能有着不同的要求，但谋求善业的基本任务不会动摇，为所有公民提供生存、稳定以及经济的和社会的福利永远是政府职能中不变的共同内容。特别是亚氏关于城邦最高的善乃高尚的道德生活的思想，揭示了政府不仅仅有政治的和经济的目的，而且还有着更重要的道德目的。这点对于现代政府开发道德职能，是有启发意义的。
