笔者曾在《世界历史》2000年第6期上发表《英美现代警察探源及其调控职能透析》一文，探讨和分析了现代警察产生的历史原因及其行使社会调控职能的基本情况。本文将在前文的基础上，进一步考察英美现代警察诞生170多年来调控职能、调控手段、调控方式的若干历史变化，以求对现代警察社会调控职能有一个比较全面的了解和认识。 一、警察调控职能变化的三个历史发展阶段 笔者在前文提到，现代警察的社会调控职能包括三个基本要素：维护国家政权，预防和打击犯罪，提供社会服务。170多年来，警察的调控职能并非一成不变，相反在不同的历史时期，每一种调控职能都有着各自不同的表现。根据不同时期警察调控职能的不同变化，大致可以把英美警察一百多年的历史划分为三个阶段，即“政治化阶段”、“专业化阶段”(又称“打击犯罪阶段”)和“社区警备阶段”。在每个阶段，警察的调控职能都有着不同的变化。 1.“政治化”阶段 这一阶段指从现代警察成立到19世纪末。新兴的警察与赋予它生命的政治实体有着千丝万缕的联系，党派和阶级倾向十分明显。一方面，维护统治阶级的整体利益，镇压敌对势力的反抗，这是警察的首要任务；另一方面，新兴的警察作为一个社会群体有着明显的依附性，成为在地方党派政治中被用来进行派别斗争、打击不同的派别和对手、实现地方党派政治目标的工具。 在这一时期，由于没有一个全国统一的规范，完全受地方政府摆布的美国警察的“政治化”倾向表现得尤为突出。 在成立初期，美国的警察机构实际上是一个政治实体，警员直接从所在的选区或街区中挑选，并由选举出来的政治官员任命。与英国警察的权威来源于国家宪法不同，美国“警察的权威来源于市民中政治多数派，而不是抽象的法律观念”(注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》(Robert H.Langworthy and Lawrence P.Travis Ⅲ,Policing in America,A Balance of Forces)，新泽西1999年版，第50页。)，“所以，警察不仅要依靠现实的法律去调解种族和阶级冲突，而且在执法中还要在某种方式上反映所属政治派别的道德标准”，“一个城市中不同政治派别的纷争也同样意味着警察一贯地卷入政治冲突”。 在这个阶段的地方派别斗争中，警察执法的一个显著特征是双重标准，当他们的支持者触犯法律时，他们经常视而不见；当反对者触犯法律时，便毫不留情地严加镇压。警察袒护那些掌权的政客及其支持者们的不法行为。选举时，警察还会通过恫吓、拘捕，有时甚至动武来迫使反对党的支持者们丢弃他们的选票。所以，政治化时期的警察由于党派的干预而深深地与腐败联系在一起(注：R.M.弗格尔森：《大城市警察》( R.M.Fogelson,Big-city Police)，哈佛大学1977年版，第116页。)。谁控制了警察，谁就等于控制了法律。在这样的情形下，警察的执法力度和效果可想而知。沃尔克说：“警察不执法是导致19世纪警察改革的主要原因。”(注：塞缪尔·沃克：《美国警察介绍》(Samuel Walker,The Police in America:An Introduction)，纽约1983年版，第66页。)“城市警察的残酷无情，受党派操纵以及腐败成风唤起了对警察进行改革的呼声。”(注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第86页。)“把政治从警察中赶出去，把警察从政治中解脱出来”成为改革警察制度的最强有力的要求。实际上，警察受到地方党派斗争的操纵，并不利于统治阶级对全社会的整体调控。 1893年，共和党在纽约州执政，于次年成立了“莱克索调查委员会”，调查出纽约警察大量的腐败事实。1895年纽约州议会通过了一项法令，成立两党制的纽约警察管理委员会。这项法令的通过标志着美国警察告别了政治化阶段，以新的面貌进入了20世纪。 2.专业化阶段 这一阶段是20世纪初至六七十年代，最显著的特征是把执法和控制犯罪视为警察最主要的职能，警察的管理者们通过各种手段和方式，力图把每个警察都培养成为打击犯罪的专家。1909年，美国学者莱昂纳德·福德在其著作《警察管理：美国与海外警察组织的批判性研究》中认为：“警察有两个基本功能：即防止犯罪功能和打击犯罪功能。”这种观点反映了当时大多数专业化改革者的看法。美国司法部的警察专家凯林和摩尔认为专业化改革已经使警察的调控目标发生了转变，“警察机构变成了执法机构，他们的目标就是控制犯罪”(注：凯林和摩尔：《警察发展战略》(G.L.Kelling and M.H.Moore,The Evolving Strategy of Police)，美国司法部1988年版，第8页。)。 最早倡导警察专业化运动的是美国国际警长协会主席理查德·西尔威斯特(1910—1915年任职)和加州伯克利市警察局长奥古斯特·沃尔默(1909—1932年任职)。专业化改革者们首先要求对警察领导机构进行整顿，强调警察机构应由超党派的专家来管理，并经过专门训练，具备实践经验。他们从军队和企业里雇用有丰富管理经验的人来领导警察局的工作，摆脱地方政治和党派对警察的控制，使警察成为一支独立的对法律负责的专职队伍。其次是提高全体警察人员的专业素质，包括提高警察的招收标准，强化对新老警察的培训，创立专门的警察培训学校，培养大学毕业的警察专门人才。接着是建立和发展警察的专业化部门，除传统的巡逻警和便衣警外，陆续出现了治安警、交通警、青少年管理警和防暴警察等一系列专业性警种。警察局的内部机构设置也越来越专门化，除传统的刑侦、巡逻外，又出现了治安、交通管理、技术分析、青少年管理、纪律检查、人事、训练、行政等专业部门。
