中图分类号：F116.7 文献标识码：A 文章编号：1003-3386(2003)04-0047-05 欧盟的危机管理机制是在应对疯牛病危机的过程中逐步发展起来的。随着有关法律法 规建设的不断充实及欧洲食品安全局的正式运行，欧盟以保障公众健康为首要宗旨的危 机管理机制趋于完善。本文拟就欧盟危机管理机制的基本结构及其部分特征进行初步的 分析与探讨。 一、欧盟危机管理机制的内在构成及其特征 1996年3月20日，英国宣布疯牛病病毒(bovine spongiform encephalopathy:BSE)与人 类所患新克雅氏综合征(new variant of Creutzfeld-Jakob disease:nv-CJD)有密切的 联系，欧洲随之出现第一次疯牛病恐慌高峰。欧盟立刻采取了一系列强有力的措施，并 逐步形成了集中应对疯牛病疫情的危机管理机制。欧盟委员会是这一机制中的管理主体 ，其下属的科学指导委员会及8个专门科学委员会发挥决策咨询、危机预警、风险评估 、检查监督等职能[1]。随着疯牛病危机管理的不断深入，欧委会认为欧盟现存的危机 应对机制与法规建设存在明显的缺失，必须尽快予以改善。2000年1月欧委会发表《食 品安全白皮书》，建议强化欧盟的危机管理效能并提出了具体的行动方案[2]。2002年1 月28日，欧盟理事会与欧洲议会通过有关决议，为制定欧洲统一的食品法及完善欧盟的 危机管理机制确立了具体的规则(Regulation 178/2002/EC)，欧盟原有的危机管理机制 因此实现了重大变革。新机制主要有以下几方面的建构。 (一)日益完善的法律法规体系 20世纪90年代以来，欧盟依据《欧洲联盟条约》第129条、第129条A有关公共卫生及消 费保护的规定[3]，利用二级立法权相继通过有关食品安全、动物饲料、特别危险物质( SRMs:specified risk materials)、动物检疫、转基因食品、环境保护、贸易限制与解 禁等一系列保护消费者利益的法律法规[4]。另一方面，欧盟理事会178/2002/EC号规则 的通过不仅为制定欧洲统一的食品法开辟了道路，同时也为欧盟危机管理的制度安排及 欧委会的权限作出了更为明确的规定。上述法律法规的出台，为欧盟危机管理机制的形 成与完善奠定了基础。 (二)食品安全局 欧盟理事会与欧洲议会178/2002/EC号规则规定，食品安全局是一个独立于欧盟其他各 机构，并拥有完全法人地位的实体。食品安全局的主要职能为：应欧委会、欧盟理事会 、欧洲议会及成员国的要求提供决策咨询；收集并分析食物链内危及人类健康的信息； 识别危险并发出警告；协助欧委会管理危机；向公众通报客观真实的相关信息。 食品安全局下设管理委员会、执行主席及其工作班子、咨询会议、科学委员会及8个科 学小组等4个分支机构。管理委员会由14名欧盟理事会任命的成员及一名欧委会代表组 成，负责制定食品安全局的运行规则与程序，并发挥协调作用。执行主席需经欧委会提 名，由管委会任命并对管委会负责。咨询会议由15个成员国各派一名代表组成，负责协 调食品安全局与成员国相关组织间的工作，并提出必要的政策建议。科学委员会及其专 门小组是在原科学指导委员会基础上建立的专家组织，信息收集与处理、风险评估、决 策咨询等具体工作都由该委员会承担。 (三)快速警报系统 快速警报系统由成员国、欧委会、食品安全局组成，由欧委会统一管理。具体的运作 机制为，系统内的任何成员一旦发现直接、间接严重危及食品与饲料安全的信息必须立 即报告欧委会，欧委会应迅即将此信息通知系统内的所有成员。食品安全局则应及时提 供必要的信息及建议。成员国接到报警后应就采取的措施、建议等向欧委会作出进一步 的报告，欧委会则应依照程序采取理事会授权范围内的一切必要应急措施以加强信息的 沟通。 (四)应急管理机制 在有关的成员国不能有效控制险情的情况下，欧委会有权采取禁止出口、运输、销售 等必要的临时性措施。如险情仍未得到有效控制，委员会应成立有食品安全局代表参加 的危机管理小组，并在由成员国代表组成、以欧委会代表为主席的常设委员会协助下， 采取更为有效的应对措施[5]。 欧盟新的危机管理机制是在充分吸取以往危机管理经验基础上逐步发展起来的。与原 有的机制相比，新机制虽然仍存在一定的不足，但在许多方面都体现出了强化欧盟危机 管理效能的新特点。 1.突出决策咨询的地位与作用 欧盟建立具有独立法人地位的食品安全局，充分体现 了对决策咨询作用的高度重视。在原有的机制中，提供决策咨询的科学指导委员会只是 欧委会的一个附属机构，缺乏必要的权威与独立性。虽然其合理化建议一般都被欧委会 接受，但有时却遭到部长理事会等机构的拒绝。在新机制中，食品安全局作为常设性的 决策咨询组织，不再隶属于欧盟的其他机构，其经费直接来源于欧盟的总预算。它不仅 可以向欧委会等危机管理机构提供决策咨询，同时也可为理事会、议会等立法机构提供 决策咨询。另一方面，食品安全局的建立使欧盟的危机管理与评估实现了分离，这为咨 询机构提供客观、科学的决策咨询创造了条件。
