［中图分类号］K254.2［文献标识码］A［文章编号］1001-7623(2004)04-0005-06 一 清朝统一蒙古地区后，从维护其封建统治秩序的目的出发，基本上与东北地区一样实行封禁政策。 顺治初年规定：“各边口内旷地听兵治田，不得往垦口外牧地。”[1]顺治十二年(1655年），清廷颁布了内地民人“不得往口外开垦牧地”[2]的禁令。顺治、康熙、雍正等朝，清廷对蒙古地区还颁布了一些禁令，如“严禁各旗越界游牧”、“禁止越旗畋猎”等，这些禁令与牧地禁垦构成了清代对蒙古地区实行封禁政策的基本内容。清代前期，虽然由于饥馑、灾荒等原因，清廷对“走西口”、“闯关东”，即流入内蒙古西部归化土默特部、鄂尔多斯和察哈尔八旗等地和内蒙古东部昭乌达、卓索图、哲里木各旗垦荒者持默认允许的态度，但这只是清廷为缓和阶级矛盾、保持边疆地区安谧稳定而采取的一定时期内有限度开放的权宜之策，清政府在蒙古地区始终坚持封禁政策。 1840年鸦片战争以后，中国面临“数千年来未有之变局”。清王朝在内忧外患的形势下，逐渐调整了对蒙政策，对蒙古的封禁逐步松弛。1901年，新政在蒙古地区推行后，持续二百余年的封禁政策终于被废止，代之而起的是“放垦蒙地”。 清朝调整对蒙政策的原因，有以下几个方面的因素： 第一，资本主义列强的入侵，使蒙古地区发生较大的变化。清朝完成统一全国的大业并统治中国长达二百余年，其中不可忽视的重要因素在于它较为妥善地处理了与蒙古族的关系，和蒙古王公、贵族建立联盟，使之成为其政权的可靠支柱。清代前期，蒙古贵族及其统领的强悍的骑兵也的确能够披坚执锐，为满族贵族统治中国立过“汗马功劳”。因此，清朝一直以“南不封王，北不断亲”作为既定国策，蒙古地区实行的盟旗制度、封禁等各项政策措施，与其既定国策是相适应的。作为封建国家的民族政策，其中固然不乏民族隔离的成分，但对蒙古民族笼络、安抚是主要的，它的实施确实收到了使蒙古地区社会秩序安定、北部边疆较为稳固的效果。 鸦片战争后，蒙古地区的这种状况被“数千年来未有之强敌”打破了。一向对中国领土垂涎的沙皇俄国首先从北方打开了中国的门户，在蒙古地区攫取了享受免税、自由贸易等一系列特权，英、法、俄、美等国通过《天津条约》和《北京条约》，也打通了对蒙古进行经济侵略的道路。资本主义列强在蒙古地区全面进行侵略和渗透，从政治、经济等诸方面扩大其权益和影响。在外国侵略者的拉拢、收买和诱骗下，部分蒙古王公已出现离心倾向。此时，由于阶级矛盾和民族矛盾激化所引发的内地社会动荡也波及到蒙古地区。哲里木盟科左后旗汉族农民的抗租斗争，卓索图盟土默特右旗“八枝箭”人民反抗旗扎萨克横征暴敛的斗争，土默特左旗“老头会”的反抗斗争，伊克昭盟的“独贵龙”运动，白凌阿、弥勒僧格领导的内蒙古东部地区的反清起义此伏彼起，表明蒙古地区已不再是清王朝统治全国安定的后方了。 第二，一向被清王朝视为其统治柱石的蒙古骑兵已失去当年的雄威之风，出现“蒙王不足倚，蒙兵不足恃”的局面，而曾国藩、李鸿章等洋务派官僚却凭借新式武器倾全力镇压了各地各族人民的反抗斗争，成为清政府所倚重的“中兴名臣”。蒙古王公贵族势力逐渐削弱，随着汉族洋务派官僚的崛起，清朝政权由满蒙贵族联盟逐渐转变为满族贵族和汉族地主阶级的联合专政。这些汉族官员进入统治中枢后，他们的意见直接影响着清王朝的决策。 第三，世界格局的变化与我国北部边疆危机的加剧。19世纪70年代起，西方资本主义列强在世界范围内“开始了夺取殖民地的大‘高潮’，分割世界领土的斗争达到了极其尖锐的程度”[3]。远东地区成为激烈争夺的场所，由沙俄侵略引起的北部边疆危机进一步加剧。面对国内外剧烈动荡的局势，清廷和一些封疆大吏开始议论“筹边”之策。光绪六年正月二十一日（1880年3月1日），王公大臣会议指出：“乌里雅苏台、科布多、库伦地方皆与俄国毗连，北路边防甚关紧要。”内外蒙古应当“联络声势，屏蔽沿边，毋令俄人伺隙蹈瑕，狡焉思逞，以固疆圉。边外转运维艰，刍粮不裕，应及时讲求屯垦，以足兵食”[4]（卷108），提出应在蒙古地区实行屯垦以加强北部边防。这之后，司经局洗马张之洞、查办土默特争地大臣绍祺、伊犁领队大臣长庚和山西的几任巡抚刚毅、胡聘之等亦上书清廷阐发了类似的主张。张之洞在《详筹边计折》中提出应当放垦蒙旗土地以筹饷练兵，用以抵御“蚕食蒙疆”的沙俄。他强调说：“蒙古强则我之侯遮也，蒙古弱则彼之鱼肉也，出入之间，利害不可以道里计矣。”[5]光绪二十三年（1897年），胡聘之上《屯垦晋边折》也指出之所以在蒙地屯垦是因为“迩来互市日增，强邻所逼，形胜所在”，并提出在伊克昭、乌兰察布二盟旗地设局、筹费、定租、驻兵等实施屯垦的具体措施[6]。此折引起了清廷的重视，谕令胡聘之派员赴伊、乌两盟征求意见，后因当地蒙古王公扎萨克的坚决反对而未能实施（注：参见白拉都格其等：《蒙古民族通史》第五卷（上），第126页，内蒙古大学出版社，2002年。）。但从清廷对此折的重视程度和上述做法，已清楚地表明了其对放垦蒙地的态度已有了很大转变，也反映出边疆危机的加剧已严重威胁到清王朝的统治，使其不得不改变既定的边疆政策。 二 1900年，震撼世界的义和团反帝运动和八国联军侵华战争，使中国的内外形势骤变。空前屈辱的《辛丑条约》规定中国支付赔款高达4.5亿两，本息相加，每年需支付赔款二千余万两，这个空前庞大的数额使原本就捉襟见肘的清朝财政更加危机。清政府“完全服了外”，其极为腐朽昏聩的面目清楚地暴露在全国人民面前，这进一步促进了广大人民的民族觉醒，加深了清王朝的统治危机。民族矛盾、阶级矛盾和社会各类矛盾的交织和激化，使得中国社会如同一座随时都可能喷薄欲发的火山，清政府再不能照旧统治下去了。在这种情况下，清廷于光绪二十六年十二月初十日（1901年1月29日），颁布新政上谕：“世有万古不易之常经，无一成不变之治法。……盖不易者三纲五常，昭然如日星之照世，而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。……总之，法令小更，锢习不破；欲求振作，当议更张。著军机大臣、大学士、六部、九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始出，如何度支始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒所见，通限两个月，详悉条议以闻。再由朕上禀慈谟，斟酌尽善，切实施行。”[7]
