［中图分类号］K258 ［文献标识码］A ［文章编号］0583-0214(2004)05-0053-06 北洋政府统治时期，中国政治动荡，国家分裂，民生凋敝。但是，自20世纪初开始全面启动的政治、经济和文化的近代化进程却没有因此而中断，在县行政制度方面也是如此。这一时期的县公署制度，虽然在很大程度上仍然承袭了清代的州县衙署制度，但后者组织不健全、行政与司法不分和财政家产制等主要弊病已经开始得到克服。可以说，这一时期的中国县行政制度已经开始了从传统向现代的转型。 关于北洋政府时期的县公署制度，学术界迄今尚无专题研究。钱端升等著《民国政制史》（1946年商务印书馆印行）和钱实甫著《北洋时期的政治制度》（中华书局1984年出版），对于北洋政府关于县公署内部组织和县知事兼理司法的制度设计曾有记述，但极为简略，且仅限于制度设计而不及其施行情况。此外，80年代以来，一些地方人士根据自身回忆或采访撰文记述新中国成立前本地县乡行政的运作情况，其中对于北洋政府时期县公署裁革幕友、胥吏和县知事兼理司法等情况有所涉及（载各地政协编辑的地方文史资料）。这些记述为我们进行有关研究提供了重要资料，但其本身尚难视为研究性工作。有鉴于此，本文拟以北洋政府的有关制度设计为经，以散见于各种史料中的具体实例为纬，相互参证，加以探讨，以揭示这一时期县公署制度的实相，并分析其承袭清代旧制而又有所革新的双重性质。 一 清代州县衙署制度的落后性 清代州县行政实行“正印官”独任制，州同、州判、县丞、主簿等佐贰官员均非“正印官”属员，不被纳入主干行政系统；一邑之中，财赋、司法、治安、农桑、教化、赈济等全部政务均责成于知州、知县。州县官员的治所称衙、署，由大堂、二堂等公干场所、州县官家庭及亲随居住场所和胥吏房、差役房、库房、监狱等组成。（注：州史目、县典史作为州县官的属员，其官署一般设于州县治所内；州同、州判、县丞、主簿等佐贰的官署或设于治所内，或设于冶所外，均属于独立官署。）州县官到任，率自辟之幕友和人身依附于己的家丁、常随入住州县衙署，以幕友主持钱粮会计稽核、诉讼公文批答等政务，以常随、家丁管理印信、仓库、监狱及充当门丁、跟班，以吏、户、礼、兵、刑、工等房胥吏办理文书档案事务，以壮、快、皂等班差役办理催征赋税、指传人证、缉捕盗贼等外勤事务。这种衙署，既是官吏的办公场所，又是他们及其家庭的私人居所；而办公人员，又多为州县官任用的私人。清代州县衙署的这种建筑布局和组织结构，充分体现了当时州县行政的封建家长制、家产制特征，故清代州县行政制度可以名之为衙署制度。 从现代的角度看，清代州县衙署制度存在以下主要弊病： 第一，州县官事务繁剧，主要履行政治统治职能而很少履行社会职能。就制度而言，清代州县官本应在一邑之中兼负政治统治和社会建设职责，“总治民政，劝课农桑，兼平决狱讼，凡户口、赋役、钱谷、赈济、给纳之事皆掌之。县民男女有孝悌、行义、公忠、节烈闻于乡闾者，申请奖恤以昭激劝而励风俗。地方有警，则躬督属员及驻防官兵，率民壮干捕上紧防剿以保无虞。”[1]（卷二，政治志）但在“正印官”独任制下，兼理这些政务为知州、知县力所不能及，他们往往“仅以钱谷、狱讼为职务，民间利病漠不相关”[2]（下册，p725），其地方建设职能因此而废弛。 第二，州县官兼理行政与司法，不符合现代政治的权力分立和制约原则。 第三，“正印官”之下不设职能性官员，而以幕友、家丁、胥吏、差役等私人势力来履行公权，因此而造成吏治的腐败。幕友、家丁、胥吏、差役不具有正式庄重的公职身份，不享有合法薪饷、津贴等公职保障，不受国家制度的有效监督和约束，因此势必导致贪污、受贿、勒索的合法化或半合法化，必然导致州县行政的人治化、黑社会化。对此笔者曾有撰文阐述，不再赘述。（注：参见《清代州县治理结构述要》，载《首都师范大学学报》中国近现代史研究专辑（2003年）。） 第四，办公费没有保障，靠陋规、勒索维持行政运转。清代实行中央集权的财政体制，没有州县一级财政，包括州县官俸廉在内的州县办公费，在州县经手征收的田赋等国家“正项”中坐支，称州县存留。州县存留的数额和开支项目均由国家规定，载诸《赋役全书》。由于州县存留数额极少，致使大量必不可少的支出没有合法来源。在这种情况下，存留制度形同虚设，州县财政实际上由州县官大包干，即不问各州县合法收入如何，州县官均必须保证完成额定起运藩库任务和本州县各种费用的开支，而州县官的浮收、贪污、勒索和收受陋规也就因此而被合法化或半合法化。于是，州县财政成为州县官家产。州县官为了增加自己的个人收入，对在州县存留中列支的壮、快、皂等各班差役的工食银一般不予发给，州县衙署各班差役“惟借鱼肉乡民以自肥”；衙署各房的办公费则本来就不在州县存留中列支，书吏“均无薪给，纸笔亦由自备，惟借陋规以资生活（如考试及狱讼当事人均有应纳费用，余可类推）”[3]（卷六，法制略）。（注：参见拙文《清代州县财政探析》，载《首都师范大学学报》2000年第6期、2001年第1期。）
