日俄战争后，在国力不济的情况下，通过外交策略来打破日俄在东北的垄断地位，是清政府的基本方针。这种外交策略，主要是通过列强在东北经济上的互相制衡来避免东北被日俄瓜分，类似于在欧洲流行的均势外交(Balance of Power)。实行开放，引进外资，是清政府仿行均势力外交的主要手段。这种以引进外资为媒介实现均势的方式，与早期所倡导的以某种军事同盟为手段的以夷制夷之策有本质上的区别。它以机会均等为旗号，在同一地区引进不同国家的资本以相竞争，在一定区域内形成列强的势力制衡，不再具备明显的军事色彩。东三省改制前后，在如何运用经济手段实现东北的均势方面，经历了由全面引进外资的“开门通商”之策，到将精力全部集中到以铁路外债为核心的“厚集洋债，以均势力”的转变。徐世昌作为东三省首任总督，在这种转变中，很无奈地担任了执行者的角色。 一 最早明确提出东三省“开门通商”主张的是张之洞。他在1901年即提出解决东三省问题的办法“惟恃各国牵制”，即将英、日、美、德等国势力引入东三省，达到牵制俄国的目的。（注：参见《张文襄公全集》卷82，第13页。）同一时期，持类似观点还有郑观应，主张将东北辟为“万国公共商场”。（注：参见夏东元编：《郑观应集》下册，上海人民出版社1982年版，第414页。）熊希龄则明确提出在东北实行均势外交，使东北成为“永久中立”之地。（注：参见《东三省善后意见书》（1906年），周秋光编：《熊希龄集》上，湖南出版社1996年版，第164页。）驻俄公使胡惟德也向清政府上《日俄战局善后筹议》，其中就提出向欧美各国借款筑路：“若能由中国向英、美、法或日本各大国押借巨款，改中国通用之轨度，即聘延各国共管此路，商定年限，限满赎回。”他主张向各国共同借款，打破俄国在东北铁路的独占地位。（注：参见刘俊整理：《驻俄公使胡惟德奏议》，《近代史资料》总100号，中国社会科学出版社1999年版，第215-216页。）在此期间，报刊舆论也讨论东北开放之策。《时报》的一篇社论即称：“舍开放之说无从矣”，“非开放东三省之门户，隐藉列国以牵制俄人，使东北之患略纾”。只有开放东三省，才能使之如“比利时、瑞士之永远中立”，如“苏伊士运河之列国共用也”。（注：《论东三省终宜开放》，《时报》光绪三十一年五月二十九日。）日俄战争后，日本和俄国在我国东北地区分据南北，它们在东北不仅设立了专门的殖民机构，而且以咄咄逼人的姿态向清政府提出各种无理要求。这使清政府强烈感到日俄尤其是日本是一个严重的威胁，所以早在1905年9月的一道上谕中即提出要有关方面研究东北增开商埠的问题，试图引进其他外国势力，保持该地区各国势力的平衡。（注：参见刘锦藻：《光绪朝东华录》五，中华书局1958年版，第5397-5398页） 1906年11月间，英国人欧里巴向奉天将军赵尔巽建议，延长京奉线至法库门，并可进一步向北延伸至黑龙江的齐齐哈尔。他认为，这条铁路修成以后，东北与天津、秦皇岛等地物资交流得以通畅。赵尔巽认为日本以南满铁路为侵略东北的大动脉，中国方面应另建铁路以资抵制。因此，他接受了欧里巴修建新法铁路的建议。1907年2月，他电奏称：“新民屯至法库门，再辽源洲抵齐齐哈尔，应修一铁路，以联络蒙疆，收回权利。”（注：王芸生：《六十年来中国与日本》第5册，三联书店1979年版，第72页。）这是新齐铁路的最初动议。同时，黑龙江将军程德全也拟修筑齐瑷（齐齐哈尔至瑷珲）铁路，资金的筹措拟仿照川汉等商办铁路公司，专招华股，以保路权。（注：参见《署黑龙江将军程奏拟修江省铁路折》，《东方杂志》第3年第5期，1910年6月16日。）但最后因所需款额过巨，只得暂从缓议。俄国方面曾提出与中方合办，程德全加以“严词拒绝”。（注：参见《俄人又要求齐爱铁路》，《振华五日大事记》第8期，1907年5月21日。）因为国内拒债运动的影响，他们并没有明确提出大举外债筑路来达到势力平均的目的。 1907年4月，清政府宣布改革东三省官制，盛京将军改为东三省总督，三省各设巡抚，首任总督为徐世昌，唐绍仪为奉天巡抚。徐世昌在上任之前的一份奏折中认为，解决东北危险之关键在于“充实内力”和“抵制外力”。充实内力的重点是移民实边，抵制外力在于“筹划交通为其命脉”。（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷7，奏议七，文海出版社1968年影印本，第11-12页。）他在上任后两个月，又进一步提出东三省“图存之策，不在内政而在外交，不在今日外交之棘手，而在独立无助”。在他看来，东三省独特之处在于“无内政非外交”，“无内政不与外交有密切之关系”。（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷33，说帖，条议，第3页。）此前，赵尔巽等东北地方官员虽力图抵制日俄，“竭口舌之力，曾不得稍占优胜，彼挟全力而谋，我以空言相抵，庸有济乎”。要摆脱这种局面，就必须把欧美商人和资本引进东北，真正实行开放。“必集合各国之财产生命，日谋发达三省之实业，则各国势力均，财产重，而两强之狡谋戢，将易兵战而同谋商货之利益，则我之疆土保，主权固而京师东北之屏藩巩固，关以内方可无忧矣。”（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷33，说帖，条议，第4页。） 然而，仅有开放之意图和政策是不够的，必须要有引进欧美资本的前提条件。这种条件就是要自己先创立好的经济环境。此前，东北虽有十余处通商口岸，但是因为“日俄两国注念于此，而英法德美诸邦一若未经措意，视为无足轻重之举动”，所以“欲招致外商而分其势，尤视我之财政虚实以为衡”。（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷9，奏议九，第5-6页。）英美等国商人之所以不愿投资于东北是因为“东省财政空乏，汇兑不便，储蓄无所，外商之挟巨资运货物者裹足不前”。（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷9，奏议九，第6页。）因此他还提出：“为今日东三省计惟有振兴商务，发达利源，集世界各国之资本于东三省，置世界各国人民之生命财产于东三省，而中国主持商界之牛耳，庶可变东三省将来之大战场而为世界将来之大商场，以享平和而消战祸，此办理东三省政策之所当预定者也。”（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷33，说帖，条议，第1页。）
