官制改革是清末新政的重要组成部分，也是最为敏感的部分。由于官制改革既涉及到权利再分配问题，也关系到所有在职官吏的切身利益，同时又受到传统文化和传统政治制度、理论观念的深固影响，因此改革引发了各种政治势力之间错综复杂的矛盾、冲突和对立。袁世凯为晚清重臣，由于其在清末政局中的特殊地位，使其客观上在官制改革中起着举足轻重的作用，但其态度随着既得利益的损益而前后有所变化。 清廷于1906年8月27日、28日连续召开立宪会议，其间袁世凯积极鼓吹、赞同立宪，对清廷宣布立宪起了他人无可替代的作用。1906年9月2日，清廷颁布更定官制上谕，袁世凯作为唯一的地方督抚厕身期间，并且力主实行责任内阁，其意在总理大臣一职。新官制出笼，清廷拒设责任内阁，袁世凯当总理大臣的愿望落空，使其大失所望。同样，袁世凯的举动也引起了清廷的猜疑和担心，尤其是满族青壮贵族的猜疑。双方矛盾日趋激烈。终于在慈禧死后57日，即1908年12月18日，清廷将其开缺回籍，但双方矛盾并未因此而解决，反而趋于激烈，致使在辛亥革命前后，袁世凯所控制的北洋军未能成为清廷依靠力量，反而为革命力量的发展提供了有利时机，从而又直接影响了清王朝的前途和命运。因此，任何改革必须正确处理改革与传统，改革与既得利益的关系，以使改革朝着健康、良性的方向发展。
