中图分类号：K25;K129;D033 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2004)02-0099-08 中国是个封建历史悠长、官本位意识浓厚的国度。晚清、民国时期各类政府在内外压力下，以国家资本主义的形式，以权力（行政权力）分配的手段启动和参与现代化进程。伴随着政府对经济运作干预的职权化，在非民主化法制化的环境中，其与市场分配的冲突和矛盾也逐渐显示，抑制了市场经济的深化。随着市场的发育发展和社会分化，权力分配与各阶层利益相关，政府也具有自身利益最大化的动机，权力分配受各种力量制约呈现出复杂化、集团化，甚至私人化的倾向。近代中国权力分配的短期效益与长期效益、局部效益与全局效益、内部效益与外部效益往往并不一致。权力分配在近代不同历史阶段，具有不同的制度形态和社会价值。其制度、机制和分配对象与近代中国的经济发展、政治格局、社会结构乃至观念习俗等密切相关，深具中国社会特征。 一、权力分配形态的演进 权力分配古已有之。中国传统社会中，普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣，专制朝廷有土地、人民的最高所有权和支配权，在一定条件下朝廷能够支配全国的土地、人员及其一切物质财富。由于专制集权的原因，权力对社会产品、资源分配的力度很大，范围无限；可实际支配的资源，由于社会生产力低下、社会剩余有限而受到极大的制约。在自然经济占主导地位的经济条件下，生产要素简单，封建政府关注财政收支，但不指导和安排具体的经济活动，也没有生产要素意识，生产要素分布基本上呈自在状况。明清时期，因市场不发达，要素难以充分流动优化配置，但土地基本上自由买卖，劳动力个体流动也不甚受限制。皇权是最高产权，“家长制”是封建权力的道德基础和宗法依据，君主、官长即是家长，可以支配子民的财富和资源。这是一种道义、名义上的所有权，几乎没有制度化、职能化的权力分配（除了对皇亲国戚的土地封赏、清朝的八旗土地由国家无偿分配外），历史上封建政府只有因人因事的财产赏赐或剥夺。 权力分配相对社会化市场分配，是以政府权力为依凭对社会产品、资源、要素和权益进行分配；其不仅包括对利益的分割、处置，还包括分配目的、程序、方式等方面的规定。市场分配是一种社会化的双向或多向选择，权力分配则是自上而下的单向强制过程。权力分配有两种，一为依仗权能进行直接的分配，另一为由权力制定制度，依制度进行程序化分配。 与传统的皇权分配不同的社会化权力分配制度，可以说，发蒙于晚清国家资本主义企业的组织形式。晚清的国家资本主义有三种形式：官办、官督商办和官商合办。其中官督商办是典型形式。 19世纪60-70年代，面对“千年未有之大变局”，李鸿章等洋务派预感到民间富绅大贾必有仿洋机器制作而求利者，“官法无从为之区处”。清廷在创办了一批军工企业后，财政日绌，于是李鸿章倡导“官督商办”，在官府的监督下，招徕私人资本，兴办民用企业。官督商办企业的具体规定为：由官方提供部分垫支资本，同时指定一体面商人向社会招募资本建立企业，企业以经营所得陆续归还官款。企业“使商受利而官操其权”。 洋务派官员主导的政府对新式企业的早期投资，是一种权力分配。当时，无论在资力、社会威望、思想观念和社会舆论上，只有握有实权的洋务派官员能够担当开辟新型工业的历史使命。他们凭借地位、权势和手中资源，有力量冲破朝廷的僵化体制，兴办洋务企业。其他商人、地主、一般官吏、绅士等均很难冲破禁锢的环境创办大规模的新式工业。“官督商办”开了风气，起到了一定程度的工业化社会动员的作用。正是在这点上，史学家评判“官督商办”具有一定的历史积极意义。 19世纪70～90年代，兴建了轮船招商局、开平煤矿、上海机器织布局、天津电报局、漠河金矿、中国铁路公司等一批官督商办企业，成为中国早期工业化的支柱。官督商办企业，大致有官府给予的四方面的优惠：(1)垫借官款，(2)缓息免息，(3)免税减税，(4)营业特权。李鸿章还给予上海机器织布局10年经营专利，禁止华商“另行设局”，他人不能投资纺织业。“官督商办”企业的最高领导为督办，往往由一定品秩的官员担任，一般并不到任，有最后决策权；总办、会办由官府任命官员或商人、买办担任，负责企业的具体经营。官、商因利益不同，在企业经营管理上常有争执，每以商人丧失经营权告终，或免职或权力旁落。官方权力并不因商股增加而受到限制，人事、财务、生产等诸项实皆由官方定夺，此源于“官操其权”的“分配模式”。由于官督商办企业享有一定的经营特权，所以不可避免地要承担“报效”官方的义务，如轮船招商局的折价“军运”，电报局的免费“官电”，厂矿的现金捐献等，还有洋务大官僚的任意挪用企业资金。官督商办企业在官权制约下，难以进行真正的企业化、市场化经营。企业经营不善，商方代表难辞其咎，利益分配则官方为先，大部分企业人心涣散每况愈下。有些较好的企业，主要得益于某些官员的个人品质和事业心。由于企业中官、商在权、责、利方面存在着不平等，商股利益被侵蚀，官督商办在19世纪80～90年代甚为人所病诟。80-90年代之交，按股份多寡分担企业责权，自负盈亏的“官商合办”企业渐兴起，官督商办日见式微。官商合办企业并没有改变官权凌驾于商权的状况，不久弊端显露，商家亦视作畏途。
