我国保税区转型途径与模式探索

      我国的保税区1990年开始设立，至今共设立了15个保税区。经过多年来的发展，其经济实力不断增强，在连接国内与国外两个市场，促进国际贸易，引进国外资金和技术，促进我国经济适应全球化潮流等方面，都发挥了很大的作用。但随着经济全球化的不断发展，特别是在我国加入世界贸易组织以后，我国保税区的发展在多个方面都面临着严峻的挑战。国内诸多专家学者在研究境外一些类似经济体的发展历程和现状的基础上，结合我国现有保税区的实际情况，都认为我国保税区应发展转型为自由贸易区。而对于各个保税区，由于环境条件和当地政府政策导向等诸多因素的存在，出现了不同的发展特点，其产业格局也有诸多差异，形成为不同类型，其转型显然不能按照一个模式进行，需要进行科学认真的研究与分析。

      一、我国保税区发展的多样性分析

      我国从1990年在上海外高桥建立了第一个保税区以来，发展至今大致经历了起步阶段（1990～1994年天津会议之前）、功能定位阶段（1994年天津会议到1998年珠海保税区建成）、多元化发展阶段（1998年至今）3个阶段。虽然国家给予各个保税区的基本政策是一致的，但各个保税区在发展过程中，各自对基本政策的理解是不同的，采取的具体措施也不同，再加上各地地理环境、经济基础、腹地情况的不同，形成了明显的发展差异。

      1.功能与产业结构类型差异。全国各家保税区在发展建设过程中，结合自身特点先后制定了产业发展规划。根据最近的各保税区的主要经济指标，规模大小、区内企业情况和其他公开信息，整理得到全国保税区的主要功能类型表（如表1-1）。结果表明，各家保税区的产业结构出现一些差异，大致上可以分成4类：第一类是贸易为主型。这种类型的保税区在贸易的带动下，逐步发展起加工业和物流业；第二类是综合型。综合型保税区把保税区的贸易、仓储、展示、加工和物流业等诸多功能都发挥得比较好；第三类是加工出口型。是以加工出口带动贸易和仓储等产业的发展；第四类是物流型，保税仓储和物流分拨是其主要功能。

      表1-1　保税区功能类型表

      

      资料来源：根据各保税区官方网站公布信息整理

      2.功能与产业结构差异的成因。保税区的产业结构与功能的形成与其自身的历史、地理、经济环境等诸多因素有关。例如深圳、珠海、汕头它们比邻港澳，开放的时间较早，形成以生产加工贸易为主的产业格局；上海和大连，依托其巨大的港口优势和早期形成的区域经济中心、航运中心、科技文化中心的优势而形成以贸易为主多种产业并举的格局。这是一般原因。我们认为，形成各具特色的产业格局的另一个重要原因就是当地政府的区域发展战略和保税区的政策导向。这是因为保税区实际上是一个人造产业系统。入住企业都是从国外或者国内其他地区引进的，引进何种产业，引进哪些企业取决于当地政府特别是保税区管理当局的招商引资政策。例如，东南沿海的深圳、厦门、广州、汕头、珠海、宁波等，多以港澳台的资金为主，引进的企业也以台港澳为主，青岛、大连则以韩国、日本为主；上海以其巨大的地理、经济、科技和航运中心的优势，欧美资金和企业则占据很大比重。而这种格局的出现正是当地政府依据当地情况所制定的战略重心所在。越是开放较晚的地区，其选择性越强。政府与保税区管理当局政策作用越强。例如宁波保税区建立于1992年，比较最早开放的深圳、珠海、汕头、厦门4个特区要迟10年左右。他们把招商引资政策取向放在高科技产业上，短短几年时间，保税区就集聚了一大批高科技企业；青岛把建成自由贸易区作为政策取向，其国际贸易功能日益凸显；上海要把自己建设成为航运中心，其国际贸易与仓储物流产业也日益壮大。当然，在市场经济条件下，并不是地方政府和保税区当局想发展什么，就可以发展什么。而是说，在我国体制转型尚未完成，中央政府对保税区的政策还有调整的空间，各地保税区招商引资还有一定余地，地方政府，尤其是保税区管理当局的政策取向、具体措施和实施策略仍有发挥一定作用的空间。完全可以使保税区具有不同的产业特色。

      3.外资依存度的差异及其成因。外资依存度是指一国（地区）利用的外资在社会固定资产总投资中所占的份额。这个指标是衡量一个地区经济对外开放程度的一个重要指标。根据2000年保税区和腹地城市的实际利用外资与固定资产投资的比值计算外资存度，我们可以发现：

      ①各个保税区的外资依存度均远不同于腹地城市的外资依存度。各保税区之间也有较明显差异，除外高桥、厦门、汕头、深圳和海口保税区，外资依存度都超过100%，其中青岛保税区的实际利用外资是固定投资的16倍。

      ②保税区的外资依存度与腹地的外资依存度有明显的负相关性。从笔者所查资料可知，我国三个经济最发达地区的外资依存度也小于当地保税区的平均外资依存度。地区的外资依存是以珠江三角洲为最高，长江三角洲次之，环渤海湾地区最低；而保税区的外资依存度次序却是倒了过来。这或许意味着，那些综合环境还不适合吸引外资的保税区对外资的吸引力相对比较大。原因有三：一是这样的地区劳动力更加便宜。因而对外资的吸引力更大一些；二是这样的地区的保税区主要是贸易主导型产业。贸易主导型产业的资金主要是流动资金占用较大，而固定资产投资则相对较少。唯一的例外是厦门，那是因为厦门与福州明确的存在分工关系。三是这些保税区腹地经济发展水平存在差异。因而腹地资金流入保税区的数量也就存在差异。珠三角地区开放较早，深圳、珠海、广州、沙头角、厦门、福州、汕头等地周边地区已经可以投资保税区，因而其外资依存度较低。环渤海地区的青岛、大连的周边地区经济发展与东南沿海一带存在一定差距，保税区的投资主要来自国外，其外资依存度自然较高。长三角则处于中间状态。几个保税区和周边地区的外资依存度也处于中间状态。

      二、保税区功能的演化

      我国保税区是在我国对外开发大背景下创造出来的自由贸易区的一种特有称谓。在概念与功能层次上，它参照了自由贸易区理论范畴进行了最初的制度设计；而在运营过程中，它的管理体制仍然保留了计划经济的色彩。随着对外开放进程的加快，市场经济体制的日趋完善，尤其是我国加入世界贸易组织过渡期即将结束，这些重大变化使得我国保税区的功能发生了微妙的变化。

      1.国际贸易功能的弱化。这是受到我国加入世贸冲击最大的一项功能，根据《中国加入WTO议定书》总则第二条(A)统一实施：《WTO协议》和本议定书的规定应适应于中国全部关税领土，包括边境贸易地区、民族自治区、经济特区、沿海开发城市、经济技术开发区以及其他在关税、国内税和法规方面已经建立特殊制度的地区（统称“特殊经济区”）；以及第五条（贸易权）、第七条（非关税措施）、第十一条（对进出口产业征收的税费）等条款的规定，最迟至2005年，保税区在进出口经营权、配额与内外销比例、关税、出口退税以及金融和财政方面的优势将逐步减弱或丧失。仍然保留的相对比势还有：由于关税仍然存在，因此保税比势不会完全丧失；保税区实行进出口备案制相对区外的保证金台账制度仍具有相对优势；随着我国加入世贸组织过渡期的结束，国际贸易总量将会大幅上升，为保税区带来更多的贸易机会。可见，保税区的国际贸易功能将会随着贸易自由化的加速到来，仍具有存在价值，但该项功能相对弱化。