中图分类号：F741.2文献标识码：A 经过10多年的建设，保税区已成为我国拉动外向型经济发展的重要载体，并在促进技术创新和高科技产业化，沟通国内外市场，推动对外贸易等领域发挥了重大作用。但在我国加入世界贸易组织，进一步扩大开放的新形势下，保税区如何与国际惯例接轨，全面构筑综合竞争优势，实现再创新辉煌的目标，已是一个十分紧迫的课题。 一、我国加入WTO承诺与保税区转型为自由贸易区 （一）我国加入WTO承诺要求保税区转型 我国的保税区，是经国务院批准，在靠近港口、机场等交通枢纽地带设立，实行围网封闭管理和特殊的贸易政策并由海关监管的特殊区域，其基本功能是出口加工、开展国际贸易、保税仓储和商品展示。保税区是我国借鉴国际通行做法，并在结合我国国情的基础上形成的经济开放区域。设立保税区的根本目标，是改善投资建设软环境，特别是利用海关保税的独特条件，最大限度地利用国外资金和技术发展外向型经济，使其真正成为开放型经济新的增长点，带动区域经济发展。 加入WTO后，我国国内外市场环境将发生重大变化。遵循WTO的关税减让、取消数量限制、贸易政策的全国统一实施、透明度等基本法律原则，无疑会给保税区的发展带来一定影响。比如，我国进口关税的平均水平将从17%降低到9.4%，工业品降至8.9%，虽然保税优势尚存，但幅度极其有限，这必将削弱保税区的保税政策优势，对投资者的吸引力也必将相对降低。同时，中国在加入WTO三年内将逐步放开工业品贸易权，五年内将分阶段取消各类商品的市场配额和其他数量限制，这些承诺很可能使原先在保税区投资贸易公司的外商，依据整体投资环境的优劣重新选择投资区域，导致保税区内贸易公司数量减少。而且，随着服务贸易在国际贸易中的比例日益加重，中国也将按照WTO市场准入原则，实施国民待遇原则，最大限度地对其他成员开放服务业，届时，我国将对外资和非公有制企业逐步开放服务贸易市场，保税区的服务贸易功能优势也将逐步弱化。此外，保税区内企业曾经享有的所得税优惠、地方税收返还，不论其经济成分均可开设外汇账户，经营所得外汇可保留现汇、周转使用等特殊经济政策，有的要取消，有的要在区内外普遍实行。这一切都使保税区面临新的挑战，也迫使保税区进入转型阶段，加快政策调整的步伐，打破目前的锁定状态。 （二）保税区转型方向是自由贸易区 自由贸易区，是置于一国或地区海关管辖界限以外、无贸易限制的关税豁免区，是世界各国和地区普遍采用、为解决区域性经济问题或促进整个国家或地区发展目标而采用的方式。其基本特征是：国家行为、境内关外、功能突出、高度自由。世界上建立自由贸易区最多的国家是美国，有近200个，并正在建设全球第一个网上自由贸易区；日本、韩国、我国台湾、东南亚以及非洲的一些国家和地区也相继建立了自由贸易区，其中多数国家或地区是WTO成员国。纵观世界各地的自由贸易区，在本国或地区经济发展中发挥着越来越重要的作用。随着WTO在全球经济发展中的作用日益突出，自由贸易区非但没有受到冲击，还有逐渐增多和扩大的趋势。这主要是由于自由贸易区在政策方面具有灵活性，运作程序上更简便快捷，并符合世界贸易组织规则，从而使其能够在WTO成员国的经贸交流、互惠中保持活力。 保税区是中国开放度大、经济活跃、效益好的经济区域，有条件率先向自由贸易区转型，率先受益。如果我国的保税区向自由贸易区转型，那么就可以解决由于国家不同管理部门对保税区认识不一而导致的政策矛盾与冲突问题。此外，从保税区向自由贸易区转型的角度进行立法思考和政策定位，还可以使国家有关部门在制定政策和实施管理过程中，找到一个共同和明确的基点，进而在统一的认识下促进我国保税区的运作模式与国际惯例相接轨，并保持政策的一致和稳定。因此，在我国的保税区制度变迁已经完成一个周期之后，保税区要发挥更大的体制创新和示范辐射作用，必须向更加开放的自由贸易区转型。 二、保税区与自由贸易区的制度摩擦导致转型过程中交易成本上升 新制度经济学认为，“制度是为约束在财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则”（诺思，《经济史上的结构与变革》，商务印书馆，1998年，第195-196页）。制度提供了人类相互影响的框架，确立了竞争与协作的秩序。无约束的竞争行为必定会加剧交易活动的不确定性，增加交易成本。有理性的行为人总是在给定的约束条件下追求自身利益的最大化。各种制度安排之间也是相互联系的，某一特定制度安排的变革，将引起其他相关制度安排的不均衡；反之，如果其他相关制度安排变革的过程过于迟缓，或与该特定制度安排不相容，那么该制度安排的变革就会受阻、变形甚至完全失败。从制度的可移植性来看，一些正式制度尤其是那些具有国际惯例性质的正式制度是可以从一个国家移植到另一个国家的。但是与之伴生的非正式制度由于其内在的传统根性和历史积淀，其可移植性就要差得多。一种非正式制度尤其是组织文化能否被移植，其本身的性质决定了它不仅取决于所移植国家的技术变迁状况，而且更重要的是取决于后者的文化遗产对移植对象的相容程度。如果相容性较差，那么就会引发制度摩擦。 目前，全球化已经导致了制度竞争(Wolfgang Kasper & Manfred E.Streit 2000)。为了适应加入世界贸易组织后贸易自由化和经济全球化的趋势，中国的保税区制度变迁过程不仅对国际贸易和要素流动做出被动反应，而且还将为进一步动员生产要素取得竞争优势而对现有制度进行主动调整，即向自由贸易区转型，移植新的制度安排。 市场化制度安排中的保税区转型主要是在求强求富的目标指引下，通过自上而下的人为选择过程而导入的。但保税区初始的制度框架中延续的非正式制度却更多地表现为以适应传统的自然经济和计划经济为特征的意识形态和风俗习惯体系。这与世界贸易组织框架内的自由贸易区在制度变迁过程中是两种不同层次的制度安排。保税区按照世界贸易组织框架下的自由贸易区转型，引入外部的竞争因素，要求保税区的制度安排必须相应地改变，使公有资源的效率必须改善，减少寻租活动。同时，跨国贸易和要素流动中要求较低的运输成本、通讯成本等交易成本，即要求保税区在总体上增进开放，削弱保税区制度的僵滞。另外，市场化的扩大要求保税区建立能够有力地激励人们投入信息成本，并奖赏一般性的规则。在一般性的竞争中，在外部冲击下，保税区向自由贸易区转型，进一步开放，要努力促使市场化程度的加深，资源配置更加合理，这种遵循经济运行基本规律的新制度安排，在我国的市场经济环境下与旧制度安排相遇时，二者之间就会产生摩擦、震荡和冲突。保税区转型中的这种制度摩擦必将提高交易成本，降低转型带来的福利效应。如果不妥善处理，那么保税区转型的制度安排将会出现变形，行为人的交易预期将会降低，机会主义和短期市场行为将会盛行，这一切都会扰乱保税区经济发展的正常秩序。
