农民的收入和负担在任何国家和地区都是农业政策的核心问题。一般而言，凡是涉及农业农村发展的政策都与农民的收入和负担问题相关，对这一问题也应该从综合的角度整合各种相关办法加以解决。就政府而言，在众多涉农政策中，财政政策是与农民收入和负担直接相关的。财政是从农民中汲取，还是给予农民收入以支持，直接体现着政府和农民的关系，影响着农民对政府的态度。本文主要从这种政府财政与农民的关系角度来探讨台湾农民收入和负担政策的演变问题。回顾台湾工业化进程中，农民的收入和负担问题不断发展并复杂化，当局政策经历了从压挤到优惠再到补贴的转变，当中留下的经验和教训是很值得参考和借鉴的。 一、工业化起步阶段的压挤政策 （一）农业培养工业与压挤政策措施 40年代末50年代初，台湾社会还处于前工业化时期，农业在经济总体中占绝大部分。1949年前后，台湾人口急剧增加，粮食短缺，阶级矛盾十分尖锐。退居台湾的国民党深感取得农民拥护的重要性，当局“痛定思痛”，参照中国共产党的土地政策在台湾开展了意义深远的土地改革。台湾土地改革给了农民土地主人的地位，调动了农民的生产积极性，促进农业生产的高速发展。在农业获得迅速发展的形势下，台湾政府提出了以“农业培养工业、以工业发展农业”的政策口号。台湾工业化进入了起步阶段。1952年农业净值占台湾生产总值净额的比重为35.9%，工业只有18%。经过十多年的发展，1963年农业净值在生产总值净额的比重下降为26.8%，工业增加到28.1%，工业产值从此超过了农业①。在这十多年里，“工业发展农业”只是口惠而实不至的许诺，而“农业培养工业”则有田赋、肥料换谷等压挤农业和农民剩余的制度作保障。 国民党在1945年进驻台湾之后，便以战时财政的名义把台湾的地租制度从货币地租交纳制改为实物交纳制，即以稻米及其他农产品作为农业税及各种附加，又称田赋征实制。台湾农民的田赋负担随着稻米产量的提高而增加，1968年每公顷稻谷产量比1950年增加0.72倍，而1968年每公顷田赋征实比1950年增加了0.91倍。1950年田赋占稻谷产量的比率是4.7%，1968年上升至5.2%②。 田赋是由政府向农民直接征收，其实并不是台湾农民的主要负担。田赋之外的肥料换谷制度才是台湾当局压挤农民剩余的主要手段。台湾当局从1948年起实施肥料换谷制度。农民所需的化学肥料必须用稻谷交换，两者的交换比率通常对农民很不利，实际上是对农民的一种隐性税收。为尽可能多地压挤农民剩余，台湾政府规定的农产品价格，不仅低于市场价格，甚至低于生产成本。1949年，政府规定的稻米价格比市场价格低38%，1950年后相当长一段时间内这一差额一直保持在20-30%③。换谷肥料价格不仅比进口肥料成本及省产肥料成本高，也比现金肥料高。1960年肥料换谷价为每吨3188元，而肥料销售成本只有2145元，差价达1043元之多④。 此外，台湾农民还有为数不少的额外负担。自1947年开始随赋收购稻谷，按田赋每赋元征购稻谷12公斤，收购价格平均等于市价二成左右，这一巨大差额也是农民负担之隐藏税；至于田赋带征防卫捐与教育捐、以及增加田赋征实的数量等，均为农民之额外负担。据估计，在1952年至1971年期间，台湾政府透过各项稻谷征收所得的额外收入，平均每年高达8亿8千7百万元（以1964年新台币固定币值计算）⑤。 通过田赋征实、肥料换谷等制度，台湾工业化从农业和农民中获取了大量的资本积累。据有关研究，从农业部门流出的剩余，1952年为44亿元，1952-1955年的年平均量为49亿元，1956-1960年的年平均量为31亿元，1961-1965年的年平均量为32亿元，1966-1970年的年平均量25亿元。占农业生产总额的比重，1952年为22%，1952-1955年为22%，1956-1960年为12%，1961-1966年为10%，1966-1970年为6%⑥。 （二）压挤政策的隐蔽性与农民对政府的信任 一般而言，压挤的政策容易导致被压挤者的反抗。但从台湾50年代到60年代中期的情况来看，找不到农民反抗的证据。当然，反抗的形式可以是显性和积极的，譬如农民闹事等；也可以是隐性和消极的，譬如农民种田积极性的下降等。从这一时段台湾农业生产持续发展的情况来看，农民并没有因为压挤的政策而失去对农业生产的信心。那么，为什么压挤的政策能够顺利进行，没有遭到台湾农民的反抗呢？深究起来，关键有两点：一是台湾压挤政策的隐蔽性，二是台湾农民对当局的信任。 台湾当局为了避免压挤过程中农民的反抗，主要依赖肥料换谷等隐蔽的方式来压挤农业农民剩余，当局直接向农民征收的田赋与土改前农民的地租相比，已大大减轻。1949-1952年农民平均每耕种一公顷稻田需交纳地租2057公斤稻米，1953年以后，只需交纳田赋200多公斤，地价和地息1426公斤⑦。由于地价和地息是原来无地或少地的农民购买土地时分摊到每年的费用，按规定在10年内付清。虽然地价和地息也是挤取农民剩余的一种手段，但得到土地的农民一般都不把它们当作当局强加的负担，相反视之为当局恩赐下自己必须作出的回报。农民实际认为的负担是每公顷200多公斤稻米，只相当于土改前的八分之一。 因为土地改革，成为土地主人的农民生产积极性空前高涨，努力生产带来了收入的稳步上升；与以前相比，农民又感到税负很轻，因而农民不仅对当局心存感激，而且对当局充满信任。正如一位学者所评述的：台湾农民对于当局的农业政策充满着向心力，其最主要的原动力，实源于“一辈子也没有梦想到，在有生之年能拥有属于自己的土地”的这种对于当局的感恩情怀。台湾农民这种情怀的发展，乃种下对于当局所有农业政策深信不疑，对于政治主张绝对拥护的种子⑧。这样，在农民高涨的积极性和对当局的信任中，当局隐蔽地通过肥料换稻谷等方式大量压挤农业和农民剩余，在农民注意不到的时候，达到了积聚工业化原始资本的目的。
