［中图分类号］F293.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-8353(2004)03-0159-05 国有土地收入是我国各级地方政府财政收入的主要来源之一，有“第二财政”之称；城建打捆项目融资是近年来地方政府公共投融资运作有效的项目融资方式；开发区是各级地方政府设立的旨在招商引资、发展经济的人为降低交易成本、进行产业化集聚的特定区域。地方政府将三者结合起来以后，开发区作为一种经济模式便开始异化了。在实践中，地方政府土地运作和投融资是各级、各类开发区发展的助推器。由于前两者的运作机制存在着严重的制度缺陷，目前已经形成了开发区之间的过度竞争，据统计目前全国已有各类开发区3837家，其中，经国务院批准的只有232家，省级批准的1019家，地方政府自办的开发区占到67.4%，地方自办的众多开发区不顾自身的实际情况和条件，往往“大规模、高起点”开发，后续开发得不到保障，陷入了不可持续的开发中，甚至陷入地方政府间博弈的“囚徒困境”（注：在开发区间的招商引资竞争中，许多开发区不顾实际竞相出台压低地价、税收返还等优惠政策，甚至针对同一外商，几个开发区同时竞争，盲目优惠，给地方财政造成了巨大的损失。）。本文试图通过分析我国现行土地征用和地方政府投融资在制度设计和制度安排方面的缺陷，从体制上挖掘开发区间过度竞争的根源。 一、开发区的助推器之一：城市建设打捆项目融资 城市建设打捆项目融资是指将某一城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来，作为一个整体项目向银行贷款。近年来，出于降低贷款风险的需要，各商业银行纷纷把具有可靠担保、还款来源稳定的城市基础设施建设作为信贷投放的重点，打捆项目融资应运而生。此类贷款是目前各级、各类开发区搞“七通一平”的主要经济来源之一，从某种意义上讲，是开发区热的主要助推器。但由于其运作方式并不规范，潜在风险不容忽视。 首先，我国《预算法》规定，地方政府不能借债，不允许有预算赤字，各级地方政府实行的是“以收定支”的平衡预算。但现行分税制下的地方税制体系没有给地方留下与事权相应的足够财力，在地方财政无能为力的情况下，地方政府便采取了各种变通方式举债融资。举债的主要载体是成立代表当地政府从事城市基础设施建设的城市建设投资公司，主要有两类：一类是完全由财政出资成立的非经营性国有投资公司，实行收支两条线的资金管理体制，融资由财政担保，偿债依赖财政。第二类为政府控股的经营性公司，有一定的经营收入，但收入来源以财政拨款为主。 其次，我国1995年颁布的《担保法》规定，除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外，在社会经济活动中，地方政府不能向国内任何提供资金的单位进行担保，即从法律上讲，目前我国地方政府的多数债务担保是无效担保。但在实践中，这种明保或暗保行为比比皆是。地方财政的主要担保品是未来一定期限内的地方财政收入。 此外，打捆项目效益堪忧。好的项目（如电力、煤气、自来水、通讯等）不需要打捆，打捆项目（如道路、桥梁及公益类配套设施）大多投资大、周期长、回收慢。因此项目收入本身一般不足于偿债，偿债来源主要依赖土地出让金和部分财政预算外收入。其中有些项目并未得到正式立项或者审批手续不全，这给还款带来了很大的风险。 目前，我国各级地方政府基础设施建设主要集中在各级、各类开发区中，一些老的开发区也纷纷进入二次开发阶段。城建打捆项目融资已经成为开发区基础设施建设重要的资金来源，成为开发区热的助推器。但是，这里面蕴涵着巨大的财政风险和金融风险。问题的关键在于两个“不合法”，即地方政府举债不合法，地方政府担保不合法。在目前的分税制条件下，中央政府对地方政府这种内生于计划经济财政体制的行为是默认（注：在目前我国各级政府实际上把地方经济增长速度作为最重要的干部考核标准之一的情况下，各级政府出于经济赶超目的纷纷举债，对此中央政府加以默认。）甚至是纵容的，这正是导致地方财政投融资不受约束、毫无节制的根本原因。这主要体现在以下三点： 1.没有规范的制度安排限制地方政府的举债规模。按照公共财政原理，在政府公共支出与私人支出的变动调解中，当二者的边际效率相等时，即是二者支出的最佳规模。但是，从公共选择理论看，政治家是为了继续当选而制定政策，而不是为了制定政策而当选[1]。前面已经提到，中央政府在地方首脑的任命上拥有绝对的发言权。目前GDP增长速度是我国各级政府考察干部的主要指标之一，许多开发区是作为“政绩工程”应运而生。一届政府任期5年，而城建打捆融资贷款期限一般在10年以上，在没有法定的政府负债额度限制的情况下，这种偿还责任对举债者来说是标准的“软约束”，这不但涉及到地方政府债务风险的无限膨胀，还有可能引致金融危机。这种偿债“软约束”正是出现开发区热的强劲动力。 2.没有规范的制度安排统计地方政府的举债数量。几乎所有地方政府举债都是多头进行的，有的是政府直接运作，有的是通过财政、计委等部门运作，还有的是通过政府所属的投融资机构运作，更有的是由政府为其国有企业集资和借债出面担保。多元化举债规模失控，地方政府或有债务就会急剧膨胀，据有关部门统计，全国财政赤字县的比例达到50%左右，全国乡镇净负债达1770亿元[2]。没有规范的制度安排指定统一的统计机构，规定统一的统计口径，很难杜绝地方政府举债的混乱局面。
