规模数量的强劲增长与质量效率的相对滞后 目前，规模型扩张的发展方式为各地开发区所广泛采用，具有一定的普遍性，这里以作为苏州开发区主体的国家级和省级开发区为对象进行具体分析。 自上世纪80年代中期以来，苏州开发区的数量呈不断增加之势，从最初的1个发展到17个。这期间苏州开发区的一个显著特点就是开发投入规模与产出数量的强劲增长。实际开发面积由117平方公里扩大到约200平方公里，增长71%，然而，在高速增长的同时，开发的质量和效益的提升却相对滞后。 产业发展的基本载体是土地，土地资源的使用情况是反映开发质量和效益的一项重要指标。苏州历来是一个人多地少的地区，土地资源较为紧缺。因而，按照一般常理，随着开发的逐步深入和投资条件的逐渐改善，土地价格应不断攀升。但是，现实情况却是相反。有学者作过统计，苏州开发区的投资强度大大高于全国开发区的平均值，但以国际水平看仍是偏低。按照目前的实际开发面积和在这些土地上实际引进的国内外投资数量来计算，2002年，苏州开发区土地上的投资强度约为每平方公里1亿美元，但实际可能还要低于这个数字，因为有很大一块资本仅在开发区内注册，实际投资地点在区外。土地价格偏低，影响土地出让收益还是其次，更重要的是降低了开发区的内涵质量，造成了资源闲置和浪费。 其实，开发区对于一个地区最主要的作用倒不在于带来多少现实的经济收益，而更在于通过引入高层次的产业，并借此引进先进的生产技术、管理方法和工艺手段等，带动和提升当地产业，并通过吸收消化外来的先进的技术管理等，在当地经济中产生内生性的新型成分。但开发区这种两头在外的经济很难起到这样的作用。 开发区的内涵式增长及其基本特征 规模型扩张的发展方式除了直接消耗大量宝贵的土地资源及开发效益相对滞后外，还会给开发区所在城市带来其他更为深远的经济和社会问题。第一，在短期内大量占用优质的社会资源，不利于全局的发展和开发区的产业升级和调整。第二，人为地降低土地投资成本的做法，不仅扭曲和打乱了市场价格体系，而且还造成国家土地收益的大量流失。第三，大量的前期开发投入，会加重开发区及当地政府的财政负担，影响对其他经济和社会事业的发展。 从根本上讲，规模扩张型发展只能是一种短期性和战术性的开发策略，不适宜长期实行。那么在现时条件下，顺势而为，及时调整，转而选择内涵型增长的发展方式，实乃大势所趋。 相对于规模型扩张突出发展速度、强调发展规模、重视短期效果等特点，内涵型增长注重投资质量的提高和结构的完善，追求开发的综合效益，强调开发区全面、协调、长远的发展。把开发区作为一个整体来看，内涵型增长应具备这样一些基本特征：第一是较高的资源利用率。第二是合理的产业内涵和构成。第三是协调的区际关系。第四是逐步加深的属地化发展。第五是较强的资源集约程度。第六是明显的综合经济效益。 在政府主导模式之外引入企业主导模式 规模型扩张的发展方式的形成是开发区起步阶段的特殊需要的一个原因，但更主要的还是受社会文化环境和行政体制的影响，即政府主导型的行政管理体制和经济发展方式。 政府主导模式是传统计划体制下进行大投入并迅速实现启动开发的一种理想选择。事实证明，在开发区建设的初期这样的选择是成功的。但同时它也存在着弊端，以苏州开发区的经验看，这种弊端往往会导致以下五大问题。 一是过于强调发展速度和即期效果；二是出现开发区一哄而上、遍地开花的局面；三是各开发区之间相互封闭、各自为政；四是开发区之间形成恶性竞争；五是开发区可以无限制地获得资源投入。当然，政府主导模式并不是规模型扩张之路形成的全部原因，开发区主管者及其背后的政府也希望开发区取得实实在在的效益。但这五大问题的共同作用，使开发区在面对多种路径选择时，从利益最大化的角度出发，必然走上以速度和规模为重、质量和效益为轻的发展道路。 显然，要转换开发区的发展方式，变规模型扩张为内涵型增长，关键在于改变开发区的政府主导模式，政府的行政力量从开发区的开发主体和具体事务中退出来，使开发区改变作为当地政府属下的一个行政区或行政机构的身份。理想的办法是在开发区建立企业主导模式，也就是将开发区改造成企业性的组织，开发区的管理者成为独立的市场利益主体，开发区成为以土地开发经营、产业投资、管理服务等为主业的经济实体，并以实现企业的内在价伍为其经营目标。 事实上，开发区完全可以以企业的身份出现于市场之中，它向投资者提供的土地及其附属物，以及以相关的设施和服务为形式的投资空间和发展环境也是商品，其交易目的就是以此来换取投资者的投资活动以及由此而带来的各种收益，只不过这种商品交易有一定的特殊性。 不过，向开发区引入企业主导模式并不是全盘将开发区都改造为企业性质的开发经营主体。最终理想的结果是，在整个开发区群落中，政府主导模式与企业主导模式并存，并形成合理的结构，开发区同时成为政府履行社会管理与服务职能和发展经济职能的着力点，和各个利益主体依靠市场机制、高效合理地配置和使用资源、实现财富增值的理想场所。
