一、我国保税区发展的基本情况 20世纪80年代初，为了适应我国加工贸易的发展，借鉴外国的经验，我国开始建立保税制度，并制定了相应的管理办法。在1987年全国人大常委会通过的海关法中，对保税制度的管理作了原则的规定。我国的保税制度主要包括涉及进出口货物的储存和运输以及工业生产方面的制度，如保税仓库、保税工厂、保税区和加工贸易制度。后来根据我国的经济特点，创建了有中国特色的保税仓库制度，由保税仓库、保税工厂和保税集团三种形式组成一个整体，为加工贸易服务。 1990年，中国决定开发和开放上海浦东新区，决定在上海外高桥设立第一个保税区。到目前，中国已陆续建立了15个保税区，分别设立在上海外高桥、天津、深圳的沙头角和福田、大连、广州、张家港、厦门、海口、福州、青岛、宁波、珠海、汕头。这15个保税区，除了深圳的福田保税区和沙头角保税区属边境口岸型、张家港保税区属内河港型外，其他都属于港口型。它们都设在经济特区和沿海开放城市，大部分在经济技术开发区内，有的则紧靠开发区，有的依傍深水港，都占据着便于贸易和运输发展的有利地势。这些保税区的蓬勃兴起，是中国对外开放向更高层次发展的重要标志。 按照国际惯例，并结合我国实际情况，国家规定在保税区内，实行保税制度。具体的办法是，对于从境外输入保税区的货物，在一定时间内，海关暂时保留征税权，视其最终流向而确定关税的征收或免收。对于从境外进入保税区内的货物或进入以后复出境的货物，不视作进出口，免办进出口手续，免征关税、工商统一税、产品税或增值税，免验进出口许可证。货物从保税区进入国内非保税区则视同进口，国内货物进入保税区也视同出口，都要照常纳税。在保税区内，允许外商从事转口贸易、过境贸易和进出口贸易，为区内企业代理出口业务，开设外资金融机构、保险机构等。保税区最终将建成为以转口贸易、保税仓储、出口加工、金融期货业务为主的国际自由贸易区。 我国保税区最初的功能定位是“仓储、转口和加工”，实际上是以物流为主。目前，中国的保税区正向着国际自由贸易区的方向发展，大多数保税区已开始具有贸易、仓储、加工、金融四大功能。我国保税区硬件建设日臻完善。 保税区是一个“与世界市场接轨，按国际惯例办事”的市场调节机制充分发挥作用的特殊区域，但保税区又是一个具有特殊功能目标、政府的调控和引导作用不可缺少的一个特殊区域。从各保税区的实践经验来看，除加强基础设施建设、完善功能开发的政策环境这一些基本功能外，还有几个方面：一是政策倾斜。比如大连保税区为了增加税收，通过特殊的财政奖励政策建立起来的石化交易市场，其税收占了大连保税区税收总额2.2亿元的80%；上海保税区为了发展大型物流业务而制定的定期核销的便利管理措施，吸引了一批跨国公司进入外高桥保税区开展物流业务。二是完善特殊的经营条件。如天津的铁路进区、国际空港物流区等都是为了发展国际物流而由政府推动的。为建立发展物流和保税加工所必须的现代化监管条件，宁波保税区建立了保税区EDI报关系统。三是管委会建立配套服务体系。一方面是通过开发性的投资和经营，启动、引导和推进保税区的开发，如上海保税区几大公司的经营，奠定了上海保税区商品展示、仓储等功能的发展；另一方面是通过提供带有政府信用的、低成本的经营性服务，完善企业经营所需的各种条件。例如上海通过建立现代化仓库为物流企业提供合适的仓储条件，天津保税区的国际贸易服务中心和宁波保税区管委会投资的外贸公司，为区内贸易公司、企业提供的低收费（甚至免费）的进口代理和购汇的服务，天津保税区的分拨中心承担的直提直放的运作服务等。 保税区现有功能主要体现在吸引外资、国际贸易、出口加工等方面。目前，各保税区之间差别很大，发展很不平衡。从单位面积产生的GDP来看，最高的是深圳保税区，达到34.1亿元／平方公里，最低的福建马尾只有0.6亿元／平方公里。从功能上看，保税区进口贸易功能相对较强，吸引外资和发展出口制造业的功能类似于经济技术开发区，而转口贸易基本没有得到发挥，因此，保税区的发展在一定程度上偏离了政策设计的初衷。 保税区转口贸易功能没有发挥，主要原因有：一是功能定位超前。在20世纪90年代初建立保税区时，全国主要口岸进出口集装箱运量很小，远洋班轮少，邻区港口主要是香港和日、韩等国枢纽港口的喂给港，保税区缺乏发展国际物流业的基础物质条件。二是由于区外的大量的保税工厂、保税仓库，保税区虽有进口延迟纳税的政策，但优势并不明显。三是地方政府在考核保税区时侧重于吸引外贸、增加就业与税收以及CDP增长等直接效益指标，忽视了转口贸易功能。四是发展转口贸易及相关物流业务的政策与管理体制尚未建立起来。 适应改革开放新形势，各保税区积极开拓保税业务新领域。在完善硬件设施建设的同时，各地保税区下力气抓好投资软环境建设。各保税区所在地，省（市）政府均颁布了《保税区条例》或《保税区管理办法》，使保税区规范发展有了法律依据。管理体制方面，按照“小政府、大社会”的模式设立保税区行政管理机构，做到机构精简、人员精干。工作中遵循依法、高效、公开、简便、优质服务的原则。如厦门象屿保税区有各类企业近1000家，区内的管理机构只配置行政管剧服务人员20多人，管委会不仅要负责整个保税区的规划、建设、管理及政策协调工作，而且承担为区内企业提供“一条龙”服务的重任。企业在区内就可以办完项目立项、审批、规划、土地批租、工商注册、纳税登记、财政登记、纳税申报、劳工聘任、多次往返港澳等一系列手续。 作为对外开放的桥头堡、试验田，保税区在探索我国经济发展与国际接轨和为加入WTO准备等方面进行了必要和有益的尝试，总结了许多成功经验和失败教训，从而使保税区的功能不断完善发展。1996年以前，保税区功能较单一，主要发展对外贸易、转口贸易、保税仓储三项业务，贸易业务占保税区总业务的95%以上。1997年以来，随着国家宏观政策调整，世界经济一体化进程加快，各保税区在政策试验、功能开发方面不断加大力度，目前已形成了与各保税区区位优势相结合的各具特色的功能体系。如厦门象屿保税区重点发展对台贸易、国际物流分拨、保税仓储、港口码头经营、出口加工、国际货运、转口贸易和信息服务业务。在招商、国际贸易、联结两个市场等方面，保税区也发挥着不可替代的作用。保税区在功能、信息及运输等方面有其独特的优势，加上高效优质的服务，保税区已成为国内外客商投资兴业的一方热土，是外商、特别是大型跨国公司抢占中国市场的首选区域；在联结国际和国内两个市场，在利用资金、先进科学技术和先进管理经验方面发挥着不可替代的桥梁纽带作用，保税区成为带动东南沿海地区经济发展的重要基础阵地和新的经济增长点。
