为加大改革开放的步伐，我国从1990年开始先后在沿海主要港口城市批准设立了15个保税区。十多年来，我国有关保税区的立法基本上采用“摸着石头过河”的做法，主要由各个保税区在地方政府的领导下，制定在本保税区内有效的法律规范。据统计，迄今为止，专门为15个保税区制定的法律法规有50个左右[1]。毋庸质疑，这些法律规范在保税区的成长过程中起到了重要的作用。但随着保税区的发展以及国际、国内经济形势的变化，保税区目前法治现状的弊端就显得越来越突出，我国加入WTO又对保税区提出了新的严峻挑战，十六大确立的新发展目标对保税区的发展也提出了更高的要求。保税区面临的这些新问题和新挑战，使得保税区的立法与法制建设到了刻不容缓的地步。必须清楚地认识到，我国保税区法律制度创新的时机已经成熟，我们必须不失时机，与时俱进，在完善保税区管理体制与管理机制的基础上对保税区进行法律制度的创新，为保税区的发展提供良好的法治环境和完善的法律保障，以适应时代发展的新要求。 国家对保税区统一立法的紧迫性 随着我国加入WTO以及一系列国际、国内经济形势的变化，我国经济面临国际竞争、特别是周边国家的竞争越来越激烈。保税区发展十几年来，尽管有一定的法制基础，但总体上立法层次低，变动频繁，一直难以形成一个稳定发展的法律环境，有时还会出现在实际操作中各种规定相互冲突等现象。这种法治现状不利于从国家整体利益上保障市场竞争环境，不利于优化和改善企业运行的微观环境。要解决现存的这些严重影响和阻碍保税区发展的问题，急需国家对保税区进行统一立法。 1、现有的法律规范对保税区定性定位不明确 我国保税区设立的初衷，是参照国际自由贸易区的模式，来丰富对外开放的形式和内容。按照国际惯例，自由贸易区的准确定位是“境内关外”，管理方式是“一线放开，二线管住”，自由贸易区充分体现投资自由、货物人员进出自由、金融自由、贸易自由等“四个自由”，从而实现区域内开放极大化。目前，我国缺少全国性的统一立法对保税区进行明确的定性定位，政府有关部门则对保税区有不同的界定，如海关、税务、动植物检疫、工商、公安等部门在原则上将保税区视为“关内”；原对外经贸部门（现商务部）将保税区视为“关外”，但同时又不授予区内企业进出口经营权；外汇管理局将保税区视为“关外”，但在外汇方面，区内企业与区外企业相比则有“松”有“严”。其后果，一是增加了区内企业的运作成本；二是导致保税区行政管理体制不规范。 2、现有的立法层次低，缺乏保障力度 从国际上看，建立保税区是国家行政机关的行为，国家行政机关应走到地方政府的前头，制订统一的全国性法律规范，确保法律的一致性和稳定性，然后再由各地方政府制定地方性法规以保障全国性立法的顺利实施。我国则恰恰相反，地方政府先于国家机关立法。并从数量意义上讲，我国并不缺少保税区方面的立法，但这些法律、法规要么是全国行业性管理法规，要么是地方性法规或者保税区内运营的管理办法、细则，缺少国家层面的统一立法。在和保税区有关的48种法律法规中，由国务院直属部门颁布的规章有11种，由省级政府或人大颁布的法规有23种，由市级政府或者管委会及职能部门颁布的法规有14种，立法层次低且重叠，变动频繁甚至相互冲突，立法过于向灵活性倾斜，打破了稳定性、一致性和灵活性之间的平衡。其后果一是增加了企业的交易成本，二是不利于区内企业权益的保障。 3、加入WTO削弱了保税区的功能优势[2][3] 保税、贸易自由与服务贸易是保税区有别于区外的功能优势。这些优势在保税区过去的发展中，起到不可替代的作用。“保税”是指国家特定职能部门对特定区域、特定范围的应税进口货物暂缓征税，当货物离开特定区域、特定范围时，根据货物的具体流向决定征税与否。保税功用主要是通过减少经营者的流动资金占用来提高其经济效益。保税优势是保税区功能优势的核心。在关税税率越高的国家或地区，保税功能的优势就越明显。“贸易自由”是指按现行政策，保税区与境外地区之间除了无关税壁垒外，还不受制于数量限制措施。从该角度而言，保税区实现了自由贸易。即在保税区内，除危及国家安全或国家法律禁止进口的物品外，保税区进出口货物可不受许可证、配额管理的限制。经营许可证、配额商品的企业在其出口商品配额快到期而国际市场行情不佳时，可将该商品出口到保税区，以充分发挥已有许可证、配额资源的作用，并等待国际市场行情好转；当其进口许可批文尚未申办到手，但货物已到岸时，可将货物储存在保税区，待相关手续办妥后再办理货物进口手续。“服务贸易”，指保税区从其成立开始，就成为我国进出口贸易经营的超前试验基地。由于我国迄今对进出口经营权实施审批制，特别是对外商及国内非公有制企业，目前仅以试点的形式进行极为有限的开放，而进入保税区的企业可不受其所有制性质的限制获得对外接洽权，并可直接与境外客商从事进出口贸易，因此国内的一些非公有制企业利用保税区的这一政策特征，进入保税区开展与境外地区客商的贸易业务，使其自身在实践中学会了国际贸易经营的各种必备知识及操作技能。同时，一些国际贸易商也进入保税区，利用保税区接近中国国内大市场的特殊区位条件，寻找机会进入我国的进出口经营市场。这些给保税区经济的发展注入了活力。
