进入21世纪后，我国经济特区新定位的问题，已经成为关系到我国经济特区发展前途和命运的重要课题。特别是从海南特区发展存在的矛盾和困难中，可以看到这一问题的重要性和迫切性。 一、海南特区15年经验和发展现状 海南特区设立于中国对外开放由点向面发展的20世纪80年代中后期。从中央有关海南建省办特区和优惠政策的文件看，海南特区功能和作用的定位，基本上与80年代初设立的4个特区相同，即改革开放的“试验区”和“窗口”，而这种功能和作用，主要是依靠经济特区享有的有别于全国其他地区的、以减免税和放权让利为主要内容的特殊优惠政策来支撑的。中央赋予海南特区的优惠政策，集中在国发[1988]24号、26号文件中，其中某些政策，比当时4个特区享有的政策还要优惠。在全国尚未形成全方位开放格局和囿于“体制内”改革的情况下，特区的“试验区”和“窗口”的定位，以及支撑这种定位的优惠政策，构成了海南特区1994年以前的政策优势和体制优势。依靠政策优势和体制优势，海南创造了建省办特区前5年改革开放和经济发展的辉煌。在改革开放方面，海南特区率先把实行社会主义市场经济体制确定为改革实践的总体目标，率先进行以“小政府，大社会”为内容的行政体制改革，率先按照国际商业行为惯例引进外资成片开发，这些改革开放试验，营造了海南特区较之全国非特区宽松的投资环境，使海南特区成为当时国内外投资者竞相投资的又一“热点”。据统计，这5年中吸引外商直接投资20多亿美元，为海南建省办特区前8年的28.7倍，而且呈不断上升的趋势。正是先行改革开放试验促成大量国内外投资的涌入，推动海南特区这5年经济的迅速发展，形成海南历史上从未有过的大规模开发态势。尤其是1992、1993两年，经济增长速度高达40.2%、20.9%。诚然，1992、1993年房地产过热造成大量的银行不良资本和房地产存量积压，给海南经济的持续发展带来严重的负面影响，但这不是海南特区先行的改革开放试验问题，而是在产业发展方面出现的失误。 1992年邓小平南方重要谈话引发的中国新一轮改革开放浪潮之后，全国开始形成全方位开放的格局，建立社会主义市场经济体制已经成为全国改革的总体目标，经济特区的许多特殊做法普遍地推广到全国。特区政策的“普惠化”冲淡了特区“特”的特色；建立社会主义市场经济体制的改革在全国的全面铺开，使特区“体制内”改革的先发优势黯然失色；1994年外贸体制改革和中国为加入WTO而采取的取消经济特区关税减免优惠政策措施，更使5个经济特区的政策优势几乎荡然无存。1994年后，中国经济特区的生存和发展可以说到了一个新的转折点。在这样的背景下，海南特区按照中央关于特区增创新优势和“在体制创新、产业升级、扩大开放等方面继续走在前面”的精神和要求，不倦探索改革开放和发展的新思路。在体制创新方面，坚持“小政府、大社会”改革方向，进一步推进政府管理体制改革；在扩大开放方面，提出创造一流环境和产业开放的思路；在经济社会发展方面，提出和实施“一省两地”，“优势产业”和生态省建设的战略。所有这些探索，取得了一定的成效，但从总体上看，仍没有从根本上摆脱和解决1994年后海南特区发展出现的困难和矛盾。1995至1997年，海南经济发展走入低谷，经济连续3年呈现低速运转状态，GDP增长率从两位数骤然下降至低于全国平均水平的4.3%、4.8%、6.7%，人均GDP从1992年首次超过全国平均水平迅速回落至低于全国平均水平。对外开放难有大的作为，呈现出一般化的状态，产业开放并未取得突破性和实质性的进展，甚至内地不少地区开放的产业在海南也不能获准开放；外商直接投资1995年后逐年下降，2001年外商在海南特区的直接投资只有4.6691亿美元，不及1995年的1/2，协议合同外商投资额从1994年的15.653亿美元下降到2001年的1.5373亿美元，“三资”企业从1994年的8200家锐减到2001年的5940家；出口贸易从1994年至2001年8年中一直徘徊在10亿美元内。产业发展由于原有基础薄弱，又受到开放程度的制约，也未形成对外商有强劲吸引力的产业优势。然而也有例外，在开放度处于全国开放前沿的航空运输业，获准成立全国第一家中外合资航空企业的海南航空公司，却在这一时期从一个创业时只有1000万元资产、起步维艰的地方企业，迅速发展成为拥有208亿资产的大型现代企业，跻身于国内4大航空公司的行列。 海南特区15年经验和发展现状充分表明，改革开放是海南特区的生命，海南特区在新世纪的希望在于改革开放。 二、新定位：我国经济特区持续发展面临的紧迫课题 海南特区现实中存在的矛盾和困难，虽然有其自身的主观原因，但也折射出各经济特区当前面临的共同性紧迫课题：我国经济特区的历史定位需要重新审视。 我国经济特区是在我国处在计划经济体制、对外处于封闭状态的历史条件下于20世纪80年代初创办的，之后，又从加快改革开放步伐的迫切要求出发扩大经济特区的数量和区域。依据当时的特定的历史背景条件，中央把我国经济特区功能和作用主要定位在改革开放的“试验区”和“窗口”上，要求经济特区从我国传统的计划经济体制和长期闭关锁国的状态中，先行进行对外开放和市场取向的改革，为全国的改革开放“杀出一条血路”，发挥示范和辐射作用。为此，中央赋予各经济特区以减免税和放权让利为主要内容的特殊政策，构成80年代经济特区“特”的本质内涵。依靠这种独享的特殊政策支撑，经济特区在80年代和90年代初高速发展，取得了举世瞩目的成就，呈现出“风景这边独好”的奇观。但是，进入90年代之后，我国经济特区发展的历史条件不断发生了新的深刻变化。这些变化，使我国经济特区的生存和发展遇到严峻的挑战。第一，1992年邓小平南方重要谈话引发的中国新一轮改革开放浪潮，改变了我国经济特区“特”的历史条件：全国全方位开放格局迅速形成，经济特区不再是中国唯一对外开放的地区，在中国开放的历史之门隆隆打开的态势下，经济特区的开放“窗口”作用逐渐失去了原有的价值；经济特区的特殊政策逐渐“普惠化”，经济特区市场取向的特殊管理体制，在全国铺开的建立社会主义市场经济体制改革中，已“风光不再”；第二，从“复关”谈判到加入WTO，中国经济特区的身份不断引起争议，为了履行“入世”的承诺，中央逐步取消经济特区的税收减免特殊政策。特区之“特”在中国加入WTO后已荡然无存；第三，经济特区产业发展的条件发生了重大变化。80年代和90年代初，经济特区赖于快速发展和出口创汇的主要是劳动密集型加工业。90年代中期后，由于国内买方市场的形成和结构性需求的不足，以及经济特区内部优惠政策的减弱和劳动力成本的上升，经济特区构筑的产业优势也出现危机；第四，经济特区的高速发展拉开了与非特区特别是西部地区越来越大的差距，引起了取消经济特区优惠政策和开发西部地区的呼声。90年代中期关于特区还要不要办、特区还要不要“特”的争论，虽然以中央“特区还要‘特’”的明确表态划了句号，但经济特区的优惠政策还是被取消。90年代后期中央正式实施西部大开发战略后，经济特区实际上已得不到政策上投资上的倾斜。
