公共行政伦理学作为一门新型的学科，它的兴起既是伦理学理论发展的逻辑使然，也是公共领域现实伦理问题突出，寻求理论解决的必然。在中国，讨论公共行政伦理，并在此基础上建设具有中国特色的公共行政伦理学，不仅是对世界学术潮流的顺应，也是中国社会现实的必然要求。本文拟通过对公共行政伦理学在美国兴起的考察，说明公共行政伦理学发展的学术背景；通过对公共行政伦理的历史沿革的回顾，说明公共行政伦理研究的历程；通过对我国公共行政伦理实践的分析，说明加强公共行政伦理建设的时代价值。 一、公共行政伦理学在美国的兴起 作为行政学和伦理学的交叉学科，公共行政伦理学的产生和发展，一方面体现了伦理学反思从单纯的理论构造、规范、论证到关注行政管理实践这样一种历史的转变，另一方面反映了公共行政领域从单纯的注重技术和科学的管理到关注伦理自主性这样一种历史的转变。公共行政伦理学的产生是一个伦理学学科发展和公共行政管理实践发展的相互回应的过程。 行政伦理问题古已有之，早在古希腊和中国的春秋战国时期，思想家们就在关注统治者的德性问题。但作为一门系统的学科，公共行政伦理学应当说首先形成于20世纪80年代的美国。纵观伦理学的发展历程，共经历了四种类型，即描述伦理学、规范伦理学、元伦理学和应用伦理学。公共行政伦理学作为应用伦理学的一种，它的产生是和其他应用伦理学的产生相一致的，或者说有着共同的学术背景。从20世纪初开始，分析哲学在英美哲学界占据了支配地位，与此相应，在伦理学领域，元伦理学取代了传统的规范伦理学。元伦理学从狭义上讲就是分析哲学在伦理学领域的一种表现形式，它不研究某一行为、某一规则及规则的标准在道德上的善恶内蕴，而仅仅关注道德陈述的语言形式及道德词汇的意义，关注对道德概念、道德判断的内涵与逻辑分析。伦理学的主要任务被界定为使道德语言（道德概念和道德判断）规范化，即研究道德概念和判断的逻辑、道德语言的结构和职能，阐明道德概念彼此联结的规则，在道德判断中被使用的涵义，等等。然而，对道德概念和判断分析的结果并不能用来说明人的道德立场，评价人们的道德行为，提示道德原则和规范。其结果必然是将事实问题与语言问题混为一谈，用后者消解了前者，从而使伦理概念成为和人的行为、社会生活相脱离的抽象，失去了任何实际意义；伦理学走进了与实质性的道德和政治问题、与现实生活严重脱节的死胡同。 元伦理学（分析伦理学）的失效为应用伦理学的兴起提供了一个重要契机。与此同时，20世纪60年代末期美国政治文化氛围的变迁及科技的迅速发展所导致的一系列社会挑战，也为应用伦理学的诞生创造了重要的实践前提。1971年罗尔斯《正义论》的发表，是哲学界出现的向实践哲学转向的一个重要标志。与此同时，一系列由哲学家组建的应用伦理问题研究中心也纷纷成立，1976年在华盛顿成立了“哲学与公共政策中心”，标志着公共领域的诸如行政政策等问题已经引起了哲学家们的普遍关注。 从行政管理的实践来说，一方面，20世纪70年代以来，美国政府的一系列丑闻（如水门事件、伊朗门事件等）令美国政府官员的形象大受影响，人们痛感政府道德问题的严重。另一方面，大约从20世纪70年代开始，西方各主要市场经济国家相继出现了一种新类型的经济危机，那就是低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率的同时存在，经济学的专业术语把这种现象称为“滞胀”并行。 以上这些因素共同构成了美国政府确立新的行政理念、重视公共行政伦理建设的契机。1978年，美国国会通过了《政府伦理法》。卡特总统在签署该法案时表示，它将有助于使美国联邦政府变成一个公开的、诚实的、不为利益冲突困扰的政府。20世纪80年代开始，首先在英美，然后是全球都进入了新一轮的行政改革。行政改革是人们对公共行政所进行的一种全面反思，在这一过程中，行政伦理作为长期以来被“官僚制”所忽略的一种因素日益受到人们的关注。 二、公共行政伦理的历史沿革 公共行政伦理学与行政学和伦理学的学术发展的逻辑一脉相承，同时也与行政管理的实践发展相一致。从传统的行政到公共行政再到公共管理的发展过程，就是一个公共行政伦理产生并逐渐引起人们广泛重视的过程。换言之，公共行政伦理的发展过程是伴随着行政改革的实践历程的，它在不同的时期所研究的问题和特色也各不相同。 早期的行政系统是个人性质的，即以效忠国王或大臣等某个特定个人为基础，而不是非人格化的，即以合法性为基础并忠于组织和国家与传统行政。与此相对应的是传统的行政伦理，即主要强调统者的德性和对道德原则的敬畏。 19世纪后半期，美国社会完成了从农业文明向工业文明的转变，工业革命带来的社会化大生产和科学技术的进步渗透到社会生活的方方面面，对各个社会领域都产生了深刻的影响：上帝的律法逐渐消退，科学和效率观念深入人心。在这样的背景下，行政伦理的规范和原则也发生了变化。 1877年，美国著名的行政学家、政治家伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)发表了题为《行政学研究》的论文，提出了“政治、行政二元论”。威尔逊指出，政治和行政二者之间存在着重大的差别。“政治”主要包括政策的功能，而“行政”则指对既定政策的执行，“行政管理是一种事务性的领域，它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同”[1]。在此基础上，威尔逊提出了行政价值中立的原则。威尔逊认为，等级制组织的完善与最低成本的绩效是等同的，应当根据其产出是否符合效率标准或者其他绩效标准来评价其结果。
