公共性是行政学说的核心概念，正如公共性是行政实践的首要美德。政府公共性的极端重要性，时下日渐为人们所认识，并且成为了热门话题。概观已有相关著述，他们纷纭提供公共性观念，各自胸怀抱负构建理论。然而公共性是什么的问题，隐含着一个逻辑前提，在此称之为公共性理论的谱系问题。谱系是把握公共性的世界观和价值观问题，因而也是把握公共性的认识论和方法论问题；公共性的探究采取的谱系不同，得出的公共性理论形态有别。本文从宏大的视角审视当前的政府公共性理论，指陈其普遍暗含的公共性谱系的偏差，并且提出与之不同的谱系型态，从而为公共性理论的合理定位辨正方向。 一、科学的与哲学的 科学和哲学皆为行政认知的理论方式（注：与认知世界的方式一样，认知行政的方式也有三种，即经验行政、科学行政和哲学行政，这是三种不同层次的行政认知方式。本文之所以只提二种是因为，本文致思的对象是他人成果中的思想。），也是认知行政公共性的理论方式。无论是科学行政抑或哲学行政，都具有先验性、概念性、无限性和批判性特点，因而具有解释功能、规范功能、批判功能和理想功能（注：罗尔斯在论述政治哲学的功能时，指出政治哲学的四种作用，即实践作用、定向作用、调和作用、理想作用。参见罗尔斯《作为公平的正义——正义新论》，上海：上海三联书店，2002。）。行政学说就是通过科学的和哲学的认知，获得自我规定和自我发展，并规定与推动行政实践的进步与进化的。科学与哲学虽同为认知行政的理论方式，却存在着根本的差异性。比如“效益”，在科学的视野中指积极效应；而在哲学视野中则指“应然”。这种区别来源于科学与哲学作为行政认知方式的差距；它们关于行政的行政世界图景、行政思维方式、行政价值规范，相互存异而形成高低不同的行政认识层次。正因为如此，人们对行政公共性的理论探讨，也必然存在科学的和哲学的两种谱系。 可查阅的关于行政公共性的成果，在此都暂且被视为科学的形态；尽管有些著述采取的是经验形态，极个别的试图上升为哲学形态（注：有人撰文试图从哲学角度的探讨“公共性”的内涵，然而整个文章并未采用哲学的方法，仍不出行政科学的范围。参见王乐夫，陈干全：《公共性：公共管理研究的基础与核心》，《社会科学》，2003年第4期：67-74。）。所有这些科学的行政公共性，都内在地隐含着一个似是而非观点：公共（的）即公共性（的）。汉语大辞典中“公共”意为“公有的”、“公用的”、“公众的”、“共同的”。换言之，“公共”的中文语义指称“公有现实”（注：“公有现实”是哲学的起点和归宿，正是它决定了哲学具有追求“公共性”的本性。哲学是植根于公有现实之中的一种理论形态，它的存在永远从属、决定于公有现实的状况。参见贺来：《走向公共性的丧失——论后现代主义哲学的根本理论旨趣》，《吉林大学社会科学学报》，1995年第6期。），它强调多数人共同或公用；它是对行政事实的一种描述，而没有附带评价的成分。有人认为“公共”在古希腊词汇中有两个词源[1]，实际上恰恰没有对公共与公共性加以区分。在古希腊的时候政府是公民公共的政府。古希腊著名思想家柏拉图的国家起源说，带有明显的公共色彩[2](P58)；政治学之父亚里士多德对城邦和公民的界定，都能说明政府为公民共同所有。近代资产阶级执掌政权，主张国家、政府是人民权利让渡的产物，则更突出了政府的共同所有性质。阿伦特著名的桌子的比喻[3](P38)，最能形象地说明政府是公共的。实际上政府是公共的为所有公共性论者赞同。但是政府是公共的这一事实，不只是表现为公共管理主体和公共管理价值、公共管理手段和公共管理对象及目标四个方面[4]。准确地说行政系统的所有要素都是公共的；公共是公共管理最本质的概念。所以，有人认为由“公共”这个概念组成了公共管理的范畴体系[5]。 公共内涵着公共性，以公共性为前提。公共性通常存在于公共之中，但不必然存在于公共之中。如果像诺齐克所说，国家产生的最初雏形是财产保护性机构[6](P22-23)；那么这些财产保护性机构保护财产安全具有公共性，但它本身却不是公共的。人们在谈论公共性时，把公共权威视为其一大表现；其实这种观点不过是一种经验判断，且具有浓厚的意识形态色彩。公共性不是公共权威的产物[7]，它不因公共权威的建立而产生。公共权威虽然尚不存在，公共性却已然在世。公共性不存在于其它地方，它恰恰内在于公共事务之中（注：有人认为，在农业社会时期，公共部门与私人部门尚未分化，也就不存在公共性的问题。到了近代工业社会，在政府公共部门化的进程中，才出现了公共性的问题。参见张康之：《公共性、公共物品与自利性的概念辨析》，《行政论坛》，2003年第7期：8-11。实际上这种说法不确切，因为自在的公共性存在于公共事务之中；在农业社会虽然没有公共部门和私门部门的明显分化，但不能否认公共事务的存在。）；只要有公共事务存在，公共性就客观存在。作为自在存在的公共性，它不自动呈现于人们面前；它深深地隐藏在公共事务之中，人们只能在公共事务的逻辑里寻找公共性。公共权威处理公共事务，就是要找出公共事务的公共性；把公共事务的公共性摆出来，并按公共性逻辑处理公共事务，此时我们说公共权威具有公共性。公共权威展示的公共事务的公共性，经过了他们自己乃至专家智慧的加工；这种公共性是自为的公共性，它可以与公共事务的公共性一致或不一致。因而公共权威的责任和使命，就是达到自为的公共性与自在的公共性相符，是公共事务的自在自为的公共性。 在政府公共性的科学的谱系中，人们所指的公共性当然是政府自为的公共性。那么在这个意义上，公共与公共性真是一样吗？公共的政府就一定具有公共性吗？显然未必如此。公共即公共性，既不符合公共性实践的经验事实，不符合公共性理论的客观逻辑。我们认为，公共与公共性具有以下区别：其一，公共表明政府系统的公有性质，公共性表明政府行政的求真品质。公共表明行政的产权属于全体公众[8]，而非属于任何个体和团体或者阶层和阶级。很多人在政府的合法性上讲政府的公共性，实际上就是指由公众委托的政府为公众共同所有。公众把权力委托给政府，目的是政府以“公”的立场，正确处理公共事务。政府寻找公共事务中的公共性，未必与自在的公共性合一；政府可能受少数团体、阶层和阶级的控制，丧失探索发现公共性的求真品格。其二，公共是政府自身不能选择的，公共性是政府自身能够选择的。在现代宪政民主社会，政府为公民共同所有，这是政府不能选择。政府公有是公民选择的结果，政府不能为自己选择所有权性质。政府只要是政府，只要它进行行政活动，它就必须选择公共性；而且政府也具有能力，却发现公共性并选择公共性。其三，公共政府的最高的公共性是公共理性，但占有公共理性不等于实现公共理性。公共性是政府的第一属性[9]；行政的其它特性都来源于政府的公共性[10]。在现代民主社会中，公共理性是政府公共性的最高表现，它是保证政府行政的主体性品质。公共的政府一般具有充分实现公共性的良好品质，但拥有公共理性的品质不等于公共理性的实现。正如亚里士多德所说，占有德性和使用德性完全是两回事；一个睡着的人、一个感觉迟纯的人可以有某种品质，却不做出好的结果[11](P16)。换句话说公共的政府实施行政活动，不仅在于它具有公共理性，更在于其公共理性的行政实现活动之中。其四，公共是公共性的基础，公共性是公共的根据。公共的政府把公共职位向全社会开放，使政府可能成为社会精英的集中地，因而为政府公共性奠定了广泛的社会基础。但公共的政府只能根据政府的公共性建构；政府的公共性是政府作为公共部门构成部分的根据[7]。公共与公共性当然还有其它区别，比如字面上的不同就说明二者不能简单地划等号，对此无需再作细分。总而言之，公共是行政的一个事实问题，它是非价值事实而不是价值事实。公共可以做出评估，但此评估本身还不是评价。公共性是对行政的评价问题，它是价值事实，而不是非价值事实。公共性本身作为一种有吸引力的价值，本身意味着公众对政府已经有了一种评价。公共是不依思想而存在的客观事实，因而是一元的；公共性则是依思想而存在的价值体系，往往形成价值等级。行政价值评价以行政非价值事实为基础，却以公众追求的特定善为前提；缺少公众追求的特定善，仅有行政非价值事实，并不能推导出行政价值评价。
