【文章编号】1002-1329(2003)03-0032-04 【中图分类号】TU982.712 【文献标识码】A 大都市区在美国近100年来的城市化进程中获得了长足发展。目前，美国有80%以上的人口生活在大都市区，其中居住在百万人口以上大都市区的人口超过总人口的一半。对于美国城市化过程中出现的这种大都市区化现象，我们进行了专题研究，以期通过借鉴他山之石，能对我国城市化道路的选择，特别是城镇密集地区跨行政区域的协调管理提供一些经验和启示。 1 美国大都市区发展中面临的行政区划问题 在美国“地方自治”的传统政治文化背景下，郊区不断扩展的过程，就是市、镇和各种特别区等独立的行政区不断增多的过程。在过去20年中美国平均每10年地方政府增加3000个。美国现有地方政府8.3万多个。因此，美国各大都市区内行政区划相当破碎。如洛杉矶大都市区包含5个县、183个市，在纽约大都市区内则有各种政治单位1000多个。一方面，大都市区在经济、社会和生态上是一个有机的整体，密不可分，而另一方面，大都市区在美国仅是为了便于人口统计而划定的统计单位，不是一级行政区划，中心城市和郊区在行政上互不相属，各县、市都是平等而独立的政治实体。一个大都市区内往往有众多决策中心，包括正式的综合的政府单位（如县、市、镇等）和大量重叠的功能单一的特别区（如学区、水区、卫生区、公园区等）。不同行政区之间的合作往往非常困难，因为许多情况下存在利益冲突。这十分类似于欧州巴尔干半岛上的众多小国，这种情况被美国有些学者称为大都市区政治“巴尔干化”。由于大都市区内行政分割和政治上的“巴尔干化”，产生许多区域性的矛盾和问题。 1.1 区域规划方案难以实施 如洛杉矶大都市区内住宅与就业严重不平衡，许多入住房离上班地点有100km以上，上班驾车来回要3～4个小时，不仅导致交通拥挤，而且造成严重的大气污染。南加州政府协会为解决这个问题，在深入调研的基础上，提出在就业机会大大多于住宅数量的区域限制工商业发展的政策建议，但该项政策遭到这类区域地方政府的坚决反对而无法实施。又如洛杉矶大都市区有条涉及7个城市的高速公路，已建20年，但因需要横穿其中一个城市，遭到这个城市的坚决反对，至今还是一条“断头路”。 1.2 公共设施建设项目选址困难 像机场、发电厂、垃圾填埋场和转运站、污水处理厂等这类居民必备的公共设施建设项目选址颇伤脑筋，大家都有这样一种心态：别盖在我家后院！所以各地方政府特别是社区居民对这类项目布局总是千方百计加以阻扰。如洛杉矶98%的垃圾填埋场已接近饱和，选择新址非常急迫，但又十分因难，几乎是每找到一个合适地点，均遭到当地居民的强力反对。最后不得不在远离洛杉矶的东部印地安人居住区找到一个停开的铁矿才算解决问题。此外，像戒毒所、“半途之家”（犯人临近刑满释放前的过渡性住所）以及中低收入住宅等社会设施的布点也面临同类问题，各城市一般不愿接受。 1.3 工商业布局不合理 由于各城市的土地利用规划都通过法定程序制定，上一级政府也无权干涉，而各地在安排工业布局时，又主要考虑局部利益，往往形成工业区布局在自己下风向，而在相邻城市的上风向，或在自己的下游，但在相邻城市的上游的状况。商业布局则出现了两个倾向：一个是分散化，从大都市区范围看，各市各自为政，集中度不够，缺乏必要的集聚经济效应；另一个是边缘化，各个城市为吸引毗邻城市的消费者，均纷纷将商业布置在两市的边界地区，又造成市内商业布局的不均衡。 1.4 城市用地蔓延无法控制 在大都市区里，一方面由于居民愿意迁到占地宽，绿化多、房子大，而房价又相对便宜的远郊，形成对新区房地产开发的市场需求；另一方面，大城市周围各小城市政府都希望吸引更多的新开发项目，以增加地方政府税收，不会顾及农田流失和邻近城市的得失，农场主则在高地价的吸引下，也愿意把农田卖给开发公司。在上述需求和供给双重作用力的推动下，先是新的居住区，后是新的工业区、商业区，甚至办公区纷纷在远郊建立起来，而且是以极低的人口密度向城市化地区的边缘扩张，蚕食农田、牧场、森林，影响生态环境。目前，洛杉矶大都市区内的人口密度仅有162人／km[2]。有项研究指出，如果按现有的速度继续蚕食空旷地，则在30年后大芝加哥地区仅新增的城市化地区就可能达到芝加哥市现有面积的8倍之多。城市用地蔓延的负面影响还在于，一方面中心城市原有的市政服务设施空置而未能充分利用，另一方面，大量社会资源又流向新区，重复建设公路、上下水道等市政设施，让全社会付出代价。 此外，在自然资源和环境保护、经济发展，甚至州、县法案制定方面都会发生冲突。有时久议不决，有时执行困难，政治效率低，做事协调难成为行政割据条件下大都市区发展中面临的一大难题。 2 美国大都市区协调管理的做法和经验 为解决大都市区发展中面临的区域性矛盾和问题，美国在多方面作了探索。 2.1 市县合并 在过去80多年里，美国中心城市面积平均扩展了2倍多。但由于行政界限的限制，中心城市的这种扩展不可能是无止境的，超越行政区划界线必须通过市、县行政区划上的调整才能得以实现。这是促进市县合并的因素之一。另一方面的原因是，当某项决策牵涉到整个大都市区时，由于中心城市和郊区行政分割，自然会影响决策及其实施。这就导致在一些地方采取市县合并的方式解决这个问题。近40年来，美国较大的市县合并的例子有迈阿密市和戴德(Dade)县、纳什维尔(Nashville)市和戴维森(Davidson)县，印第安纳波利斯(Indianapolis)市和马里恩(Marion)县，哥伦比亚市、乔冶亚(Georgia)市和马斯科吉(Muskogee)县等。从这些合并案例的决策过程看，中产阶级最支持这种合并，他们希望消除政府机构的重复设置；还有一些中心城市的选民也支持这种合并，他们希望把中心城市较重的税负扩大到整个都市区，从而减轻自己的负担。然而，郊县的一些利益集团反对这种合并，因为合并增加了他们的税赋，还有可能失去许多市政公用事业的工作岗位。
