文章编号：1004-9479(2003)01-0060-11 中图分类号：F207 文献标识码：A 1 国土规划的基本概念 国土规划(National Spatial Planning)根据各国的发展水平和政治、行政体制的不同、其名称和侧重点及管理体系也不同。比如德国叫“空间秩序（发展）规划”、日本法定为“全国综合开发规划”、法国称“综合服务规划”(SSC:Schemas de Services Collectifs)，英国定为“国家规划政策方针”(PPG:Planning Policy Guidance)、韩国称为“国土建设综合规划”，还有的国家称社会资本建设规划或区域规划。我国在80年代叫“国土综合整治规划”。为了便于称呼，日本等国都笼统地称做为国土规划。但是，这不等于国土资源规划(National Land Plan)。在地方高度自治的欧美国家，与国家级的国土规划相对应，地方规划一般不带“国土”两字，而称为地方（综合）长期发展规划，或州土、市土、县土规划等。国土规划是一个综合系统，国土规划体系(SPS:Spatial Planning Systems)由国家和地方的多层次规划及配套的法规、财政、税收、金融、组织等实施保障措施和政策构成的[1]。 欧美的国土规划体系的社会制度基础是(1)成熟的市场经济体制和全国统一市场，即经济要素，特别是人口的自由移动是各国宪法所保障的基本权利。国家不能用强制手段限制人的自由移动，只能通过国土规划等政府行为在空间上对市场进行干预；(2)高度的地方自治制度，规定地方有自治权利和义务、地方事务不受中央干预。中央只能在尊重地方自治的前提下，在空间上与地方划分事权和财权；(3)国民的基本权利在空间上平等，要求生活环境、就业、就近公共服务等机会平等。国家通过征税和空间上的配置，对国民所得和财富进行再分配；(4)实现福利社会和追求完全雇用的民主政治氛围和利益团体的活动比较强。 国土规划主要处理八大关系。(1)市场与政府的关系：在市场经济中，国土规划作为政府在空间上进行宏观调控和友好地干预市场的一个重要手段；(2)中央与地方的关系：站在全国整体立场上，协调中央与地方、地方之间的关系，扶持地方自力发展，最终达到全国效益最大化和区域均衡；(3)市场竞争与非市场竞争的关系：政府通过国土规划扶持难于参与市场竞争的弱势地区、群体和部门；(4)效率与公平的关系：通过生产要素在空间上有效配置和利用，进行财富的再分配，实现公平，以效率补公平；(5)城乡关系：协调城市和农村的过密和过稀、发达与落后的问题；(6)部门之间的关系：协调各部委在开发和利用国土资源中的各种利害关系，促进国家整体发展；(7)产业之间的关系：处理工农关系、新兴产业与夕阳产业的关系，解决产业结构调整带来的失业问题；(8)开发与预防、保护的关系：在促进国土开发和利用的同时，注意国土整治、灾害预防、生态保护和危机防范；(8)宏观与微观的关系：通过对国土资源的合理利用和公共基础设施的空间配置引导民间企业进行投资。 在发达国家，除了国防需要外，国土规划主要是防止和解决在市场经济下出现的国土结构不正常的问题。西方经济学认为这种问题是市场失灵造成的，表现在国土或区域上可概括出三种类型：(1)在市场竞争中出现了经济发展落后地区和人口萧条地区（边缘地区、山区、农牧业地区、边境地区、生态条件恶劣地区等）；(2)受经济波动和产业结构调整滞后，失业严重和经济萧条的旧工业地区；(3)与此相反，人口和经济活动极端集中，产生过密弊端的地区。每种类型都不利于全国资源的有效配置和利用，影响全国整体的发展和社会安定。 国土规划可以这样定义：是决定国土空间发展框架的10年以上的长期基本规划，对其他部门规划具有指导性，对在国土上主要经济活动和国土资源等经济要素进行综合地配置的物理空间规划。从经济制度建设来看，国土规划是国家完善市场经济体系，进行宏观调控的不可缺少的手段，是政府站在国家立场上，为了防止和纠正在自由经济体制下因外部性经济和非外部性经济效果而带来的市场失灵、动用公权进行政府干预和宏观控制的一种手段。从政治角度来看，国土规划具有诱导和体现民主政治的作用，是政治和舆论的一种装饰，是民主意识形态和民众参与的表现。在不同的发展阶段，对国民发出一种宣言，反映发展方向，追求“缩小地区间差距”、“国土均衡发展”、“促进经济发展”、“保护自然环境”等理念。从完善行政体系来看，国土规划是国家协调部门之间、国家和地方之间的利益的一个总原则，是统一和调整各种社会资本建设计划的一种装饰，即具有行政性的协调和统一的作用。 因此，因土规划的内涵有7个领域：(1)合理设计和构造国土利用的空间框架，在发展中国家，还需要促进或完善全国统一市场；(2)通过政府行为确保地区间的公平和协调发展；(3)解决萧条地区和欠发达地区以及人口、经济活动过密地区的区域问题；(4)有效地进行公共投资和诱导民间资本投资；(5)支持产业在空间上的布局；(6)有效地开发，利用和保护国土资源（土地、水、能源、海洋、矿产、森林等）；(7)保护和整治国土、防灾减灾、生态系统。 但是，国土规划实施必须有以下6项前提条件：(1)当一个国家的经济发展到一定程度时，中央有一定财政转移支付能力、公共投资能力，进行强有力的宏观协调和国民所得再分配；(2)有一套能够约束和保障的法律制度，确定中央与地方的财权和事权，保障国土开发利益和契约履行及政策实施的可持续性和有效性、并形成了一个循环体系；(3)有一套比较正确的数据统计和标准、科学正确地评价国土资源和空间容量；(4)有一套促进民间部门参与国土综合开发的政策金融制度和税制；(5)对开发过份密集的地区或不合理的经济活动有一套严格的限制政策和措施；(6)有一套为国民收集和公开信息的体系，使民众参与，强调学习过程和创新过程。这六项条件同时在国土开发和区域政策实施过程中不断地被完善。
