中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2003)03-0105-05 水对人类的生存和发展具有不可替代的地位和作用，既具有经济价值又具有生态环境价值。长期以来，由于水资源市场体系没有确立，对水的调取完全服从计划分配，因而调水行为也是无偿的。而2001年早春，“位于浙中盆地的义乌市出资2亿元向毗邻的东阳市买下了近5000万立方米水的永久使用权”，“开创了中国水权制度改革的先河[1]”，标志着我国水资源配置制度已迈出了实质性的一步。但两市之间调水补偿也仅是一种经济补偿，对环境补偿却没有涉及。随着我国跨区域调水的增加和水资源市场体系的完善，建立跨区域调水的环境补偿制度，对于保护水环境，维护人与环境的关系，实现可持续发展具有越来越重要的意义。本文拟就跨区域调水的环境补偿理论及制度进行初步探讨。 一、构建跨区域调水的环境补偿制度的必要性 跨区域调水是对隶属于不同行政区、不同流域范围内的水，本着资源优化配置、合理利用的原则，将水从富足区引入缺水区，以满足缺水区的生活、生产、国防及社会需要的行为。我国从水资源分布上看，具有动态水资源在时空上分布极不均匀的特点。降雨大量集中在6-9月份，并且往往以暴雨形式出现，形成洪水，降水量的年际差别也特别大。而且，降水大致从东南向西北递减。长江以南以全国28%的耕地占有全国年径流量总和的82%，而黄、淮、海以及东北和西北占62%的耕地却只有18%的年径流量。地下水分布也类似。水资源的分布情况决定了我国要实现水资源的合理、有效供给，就必须修建大量的水坝、水库及引水、调水工程。其中北部地区水资源缺乏，很难通过自然水循环来改变；在短期内，也不可能完全依靠缺水区生态环境改善使水源供给做到自足，因而跨区域调水便成为解决问题的捷径，是缓解北方缺水的重要手段。据水利部所公布的《2001年中国水资源公报》，跨流域调水情况是：海河流域引黄河水38.7亿立方米，淮河流域从长江、黄河分别引水79.6和15.9亿立方米，山东半岛从黄河引水13.2亿立方米，甘肃河西内陆河从黄河引水1.2亿立方米，珠江从长江和西南诸河共引水0.8亿立方米[2]。 随着社会的迅猛发展，水资源的多元价值日益为人们所认识。水资源在具有重要的经济价值的同时还具有巨大的生态环境价值，并且水资源的经济和生态环境功能相互依存、影响。只有在不破坏水生态系统的平衡的前提下进行开发，才能保证水资源能够持续利用。如果水资源调配、开发利用不合理、不当，就会使水循环发生改变，于是水环境可能遭到破坏，依赖于水循环而存在的生态系统和人类社会也会相应发生变化，可能受到损害，甚至引发诸如断流趋势加剧、洪水风险加大、水质等级下降、生态环境恶化等等一系列环境资源问题。 为保护水环境资源，应对跨区域调水而造成的水环境资源的损害或破坏，设立环境补偿制度，要求进行跨区域调水的开发者、经营者及其受益者，必须负有以保护、恢复、补救、补偿调水地区的水环境资源为主要内容的责任，其目的在于合理开发、利用和保护水环境资源，促进可持续发展。根据法理，建立跨区域调水环境补偿制度，一般来说应有两个基本前提：一是跨区域调水的开发者、经营者及其受益者给调水地区造成了一定的生态环境损害；二是跨区域调水的开发者、经营者及其受益者从跨区域调水中获取利益。通过跨区域调水的环境影响分析，可以发现这两者是确实存在的。 一方面，跨区域调水可以满足缺水区工农业生产和生活用水的需要，有利于改善调水区的水资源环境，有利于地区经济的交流和发展，特别是缓解缺水区水环境资源对区域发展的制约，促进潜在生产力形成现实的经济增长，促进当地城市化的进程，带来巨大的社会、经济、环境效益。 另一方面，跨区域调水对环境产生了多方面、多方位的不利影响。不仅是对水资源的影响，还包括水资源供水区、调水途径区、水源输入区的人文、社会、经济以及土壤、大气环境生物物种的生存环境、地表植被、生物多样性以及传染病、地方病的影响，区域性地表水的变化还可能引起局部小环境大气状况的改变，由此而导致区域范围的降水量变化，地表径流量改变等，还可能会产生地震、水库渗漏、崩岸、滑坡等不利的地质环境影响。这些问题，如果处理不当，可能使地区生态环境严重恶化，并影响经济发展和社会稳定。调水工程的距离越长、规模越大，对生态、经济、社会的影响就越加复杂化、综合化。 从上述分析可以看出，调水工程及其受益者确实给调水带来了一定的生态损害；同时，也将从调水工程中得到较大的利益。因此，构建跨区域调水环境补偿机制不仅是必要的，也是应当的。“按照公平原则和保护及合理利用自然资源的切实需要，应当建立和实行资源和环境受益者补偿制度。” 我国环境资源法关于环境资源的补偿制度为建立和完善跨区域调水补偿制度提供了法律依据和借鉴。我国《水法》规定了当开发利用影响水运资源、用水和水量、渔业资源、地下水时，应当采取补救措施。兴建水工程或者其他建设项目，对原有灌溉用水、供水水源或航道水量有不利影响的，如果不采取补救措施，应当对其影响给以补偿。《森林法》中规定了“国家设立森林生态效益补偿基金”和对占用林地单位开征森林植被恢复费。《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》也规定：“合理补偿蓄洪区内居民因蓄滞洪遭受的损失。”过去，我国的自然资源保护立法偏重经济利益，很少考虑生态效益。世界上生态环境保护比较成功的国家，大多建立了完备的生态保护立法体系，设立专项的生态效益补偿费。生态效益补偿费征收对象是一切依法开发、利用自然资源但又造成其生态价值下降或者丧失而引起生态环境破坏的单位和个人，如森林资源砍伐者、矿产资源开采者、草原放牧者、水资源开发者、动植物资源的利用者等等。当然缴纳生态效益补偿费的单位和个人，并不免除保护和恢复生态环境、治理污染、赔偿损失和因排污应缴纳排污费、缴纳资源费以及法律规定的其他责任监测费等。
