经济援助是冷战时期美国对拉美政策的重要内容。1960年代美国的争取进步联盟计划是规模最大、持续时间最长的一次援助行动。美国政府及与官方关系密切的学者都声称，发起这一计划的起因是对拉美经济社会状况的关心。哈佛大学经济学教授林肯·戈登是联盟的设计者之一，在60年代曾先后担任美国驻巴西大使、负责拉美事务的助理国务卿。他在1980年代中期回忆这一计划的出笼时仍认为当时美国主要是出于积极的动机：“希望这一对美国具有长期利益的地区取得巨大的社会和经济进步”，“对我和联盟的多数发起人来说，这些积极的期望是我们的行动背后的主导动力。”(注：Lincoln Gordon，“The Alliance at Birth:Hopes and fears”,in L.Ronald Scheman,eds.,the Alliance for Progress:A Retrospective,New York,Praeger,1988,p.74.)笔者认为，争取进步联盟计划并不是肯尼迪担任美国总统以后一蹴而就的，它的形成经历了一个较长的过程。推动这一过程的根本动力并不是美国所谓的人道主义，而是泛美关系中出现的一系列现实危机。作为一项重大的外交政策，争取进步联盟与50年代末60年代初西半球的政治危机有着直接的因果关系。 成立美洲开发银行 由美国长期、大规模地向拉美提供经济援助的设想并不是美国的“原创”。第二次世界大战以后，拉美国家一直要求美国增加经济援助，实施一项类似“马歇尔计划”的援助方案。1954年，泛美经社理事会在里约热内卢召开会议。拉美国家采取共同立场，向美国提出了一个系统的、量化的援助计划。该计划提出在今后10年或更长的时期内，拉美每年需要输入10亿美元的外资，私人资本最多承担3亿～3.5亿美元，其余的6.5亿～7亿美元要由公共资本承担，其中美国的援助最重要。(注：United Nations,International Co-operation in A Latin American Development Policy,E/CN.12/359,New York,1954,pp.105～106.)这个方案是争取进步联盟的雏形和渊源，其中的很多思想和主张后来被联盟吸收。但是当时美国拒绝了这一方案。四五十年代，杜鲁门政府和艾森豪威尔政府在对拉美的经济援助上实行了消极无为的政策，对拉美国家的援助要求置之不理。究其原因，是西半球在冷战初期比较稳定。虽然苏联试图在拉美扩大影响，但效果甚微，没有威胁到美国的主导地位。泛美体系没有出现危机，因此美国就不重视拉美的经济和社会发展问题。 1958年以后，美国政府改变了立场，开始逐步调整援助政策。这一调整经历了3个步骤，每一步都是对不断发展的泛美危机的反应。危机越深刻，政策的调整力度也越大。 50年代以来，拉美国家屡次要求美国采取积极态度，成立一个美洲金融机构，专门对拉美国家发放贷款。1954年的里约热内卢会议上拉美国家就该机构的资本构成、设址、组织机构等技术问题都作了详细的设计。而艾森豪威尔政府的基本论调是世界银行和进出口银行已足以向拉美提供发展所需的外部公共资金，没有必要建立专门的美洲金融机构：“关于拉美国家提议建立泛美机构来资助经济和社会发展的问题，美国认为参加拟议的这种机构将会重复和妨碍对拉美的发展贷款项目，因而是不适宜的。它(美国)相信通过利用既存的国际信贷工具，拉美国家可以取得比建立泛美机构更大的进步。制约进一步贷款的因素不是缺乏贷款机构，而是借贷国在能力范围之内缺乏合理的项目。”(注：Council on Foreign Relations,American Foreign Policy:Current Documents:1957,p.365,pp.408～409.) 1958年，艾森豪威尔改变了这一立场。8月12日，副国务卿迪龙在紧急召开的泛美经社理事会上宣布：“现在，国务卿授权我向你们通报，美国政府准备考虑建立一个美洲区域开发机构，它将得到所有成员国的支持。美国在完成与其他美洲共和国进行磋商等必要的准备步骤以后，将在美洲国家组织发起的、(各国都)相互便利的会议上讨论该机构的组建及其责任。”(注：Council on Foreign Relations,American Foreign Policy:Current Documents:1957,p.365,pp.408～409.)美国立场的改变为美洲开发银行的建立扫清了障碍。1959年1月8日，由各国代表组成的“谈判和起草美洲开发银行章程的特别委员会”开始工作。经过3个月的协商和谈判，该委员会于4月8日结束了新银行章程的起草工作，各国代表签订了协定。 艾森豪威尔政府是在一夜之间做出这个重大决定的。1958年8月11日晚上，艾森豪威尔总统、国务卿赫托、财政部长安德森等人在一起开会。艾森豪威尔表示两天后他将在联合国提议建立一个中东发展银行。安德森马上想到拉美人一直要求建立泛美金融机构，意识到要是美国拒绝具有“特殊关系”的拉美邻国的要求而支持遥远的中东建立地区开发银行，必将在拉美招致反美浪潮，使泛美关系出现危机。于是他提议尽快行动，在提议建立中东发展银行之前宣布美国支持建立美洲开发银行。艾森豪威尔当即表示同意。于是安德森马上给迪龙等人打电话，连夜准备声明。第二天，在美国的要求下，泛美经社理事会召开紧急会议，迪龙宣布了美国政府的决定。(注：T.Graydon Upton，“The Early Days of the IDB:A Personal Reminiscence”,in Scheman:The Alliance for Progress:A Retrospective,p.139;FRUS:1958～1960,Vol.V.Microfiche Supplements,Fiche3,84-370～84-373.)这一过程虽然简单，具有一定的突发性和偶然性，但却说明美国的目的是安抚拉美人，避免泛美关系出现严重危机。
