中国的疆域版图在清代已基本上确定；与此同时，国内政区也已大致定型，只有一些较小的变动。（注：据考证，清前期已有25个一级政区：直隶、江苏、安徽、山西、山东、河南、陕西、甘肃、浙江、江西、湖北、湖南、四川、福建、广东、广西、云南、贵州18省，盛京、吉林、黑龙江、伊犁、乌里雅苏台5个将军辖区，西藏、西宁2个办事大臣辖区。清末，改盛京、吉林、黑龙江、伊犁4个将军辖区为奉天、吉林、黑龙江、新疆4省，福建省的台湾府升省后又在1895年割让于日本。所以，清末仍是25个一级政区：22个省和3个特别区。参见永和《清朝末年我国的政区》，《社会科学研究》1982年第4期。又，清代在内蒙古地区实行盟旗制度，各盟旗直属于理藩院管理，另设有绥远城将军、察哈尔都统和热河都统。）故以往学术界关于历代政区沿革的研究论著一般都是详远略近，尤其对清代大都着墨不多，所述甚简。 关于清末政区变革问题，以往学术界关注较多的是台湾建省与新疆、东北改行省。至于苏淮分省，以及察哈尔、热河、绥远、西康建省问题，则因为或分而即合，或议而未建，故不太为人所注意。 关于苏淮分省，因在清末分而即合，《清史稿·地理志》中只简单地提了一句：“光绪三十年，又设江淮巡抚，驻清江浦，寻复故”（注：赵尔巽等撰：《清史稿》第8册，中华书局1976年版，第1984页。）。又因此举源于张謇的徐州建省动议，故在一些张謇传记著作中都有所涉及（注：参见张孝若《南通张季直先生传记》，中华书局1930年版，第117-119页；章开沅《开拓者的足迹——张謇传稿》，中华书局1986年版，第205-207页。），但也较为简略。除此而外，笔者未见详述原委的专论。关于察哈尔、热河、绥远、西康建省问题，因在清末议而未建，《清史稿·地理志》只字未提；但在民国时期都成为现实（注：热河、绥远、察哈尔于1928年9月建省，西康于1939年1月建省。参见郑宝恒《民国时期政区沿革》，湖北教育出版社2000年版，第200、205、209、214页。），因而一些有关各该省的著作在叙述其历史沿革时都略有追溯（注：参见纪霭士《察哈尔与绥远》，文化建设月刊社1937年版，第16页；杨仲华《西康纪要》下册，上海商务印书馆1937年版，第356-361页。）。另外，在一些有关清代边疆政策与清末边疆新政研究的论著中也稍有论列（注：参见马汝珩、马大正主编《清代的边疆政策》，中国社会科学出版社1994年版；赵云田《清末边疆地区新政举要》，《中国边疆史地研究》1996年第4期；汪炳明《清末新政与北部边疆开发》，载马汝珩、马大正主编《清代边疆开发研究》，中国社会科学出版社1990年版；杨策《评清末在川边、西藏的改革新政》，《中央民族学院学报》1991年第5期。），但也未见有专题研究。 政区的设置是中央统治地方的手段，政区的变动与国家政治密切相关。“行政区划既是国家为实行有效的行政管理而设，体现了中央与地方的纵向分权关系，所以是一种政治现象。”“行政区划作为地方政治制度的一翼，其创设和变迁，首先要服从于政治目的和政治需要。”（注：周振鹤：《体国经野之道——新角度下的中国行政区划沿革史》，香港，中华书局1990年版，第4、141-142页。）政区变革往往涉及中央与地方的权力关系，这是观察政治变动的一个很好的角度。本文拟对清末新政时期的苏淮分省以及察哈尔、热河、绥远、西康建省问题做一专题论述，着重考察各种动议的前因后果，以期为观察清末政治史尤其是朝廷与地方的关系提供一个视角。 一、裁撤漕运总督与苏淮分省始末 清代江苏的地方行政制度颇为特别，境内有2督1抚3个中心：省级行政长官有两江总督驻江宁，江苏巡抚驻苏州，漕运总督驻江北淮安之清江。虽漕督自有专职，但因其兼有巡抚事宜，而与地方吏治密切相关。在清末，正是由于漕运的衰落，在裁废漕运总督的过程中便出现了苏淮分省问题。 苏淮分省起因于张謇的徐州建省动议。光绪三十年（1904年），张謇拟就《徐州应建行省议》，系统地提出一个徐州建省计划。首先，他说明了徐州建省的重要性。一方面，徐州古往今来具有重要的地理位置，“控淮海之襟喉，兼战守之形便，殖原陆之物产，富士马之资材，其地为古今主客所必争者，莫如徐州”。徐州地处山东、河南、安徽、江苏4省交界地带，历来为兵家必争之地，“但能经营徐州，蔚为雄藩，皆可以左提而右挈之矣”。另一方面，也是更重要的，在当时特殊的历史条件下，徐州建省具有抗衡英、德侵逼之“外患”与消弭会党起事之“内乱”的战略意义。“今天下大势：英之兵舰梭织于长江，德之铁路午贯于山东。谋蔽长江，则势力必扩而北；谋障山东，则势力必扩而南。南北之际，徐为中权。平原荡荡，广袤千里。俗俭而僿；民强而无教。犯法、杀人、盗劫、亡命、枭桀之徒，前骈死而后踵起者，大都以徐为称首。近数十年，复有会匪之勾结，教士之浸权。设不早计，祸发一隅，牵动全局。将欲因时制宜，变散地为要害，莫如建徐州为行省。”徐州处四省交界之地，各省政治势力鞭长难及，本为“内乱”之渊薮；如今又夹在英、德势力范围之间，如果没有强大的政治军事力量，则很难抵挡英国势力的北犯和德国势力的南侵。“其在今日，非建行省设巡抚，则断乎不可”。 其次，他规划了徐州建省的具体办法。他建议以徐州为中心，从苏、鲁、豫、皖4省各分出一些州县，划归徐州行省。计有江苏徐州府属之铜山、肖、砀山、丰、沛、邳、宿迁、睢宁，海州之沭阳、赣榆，淮安之安东、桃源；安徽凤阳之宿、灵璧，颖州之蒙城、涡阳、亳州，泗州之五河、盱眙、天长；山东沂州之兰山、郯城、费、莒、沂水、蒙阴、日照，兖州之滕、峄，济宁之鱼台、金乡，曹州之曹、单、城武；河南归德之商邱、虞城、宁陵、鹿邑、夏邑、永城、睢、考城、拓城。共45州县。
