联邦制不仅是加拿大立国的基本制度，也是历届政府治国的重要政治原则。因此，考察加拿大联邦制的演变及其原因，有助于深入理解当今加拿大所面临的许多重大政治经济问题。 联邦制的确立 1867年7月1日，《英属北美法案》正式生效。安大略省、魁北克省、新斯科舍省和新不伦瑞克省共同组成统一的加拿大自治领，以约翰·麦克唐纳为总理的第一届自治领联邦政府同时宣布成立，这标志着加拿大联邦的正式确立。 《英属北美法案》按照分权原则划分了加拿大中央与地方各自的权限。法案第91条列举29项属于自治领议会的权力，其中包括公共债务和财产、贸易和商业规章、税制、邮政、军队、国防、货币和铸币、度量衡、版权、印第安人及其保留地、婚姻、刑法、外侨及其归化等。法案第92条列举了专属于各省的权力，其中包括省内直接税、借贷、地方公共设施、省内市政机构、非再生性自然资源、森林资源、电力、财产和民权以及纯属各省地方或私人性质的所有事务。该法案还规定了自治领和各省共管的权力，这主要包括移民和农业。 除了上述列举权力外，法案第91条授权自治领议会“为加拿大的和平、秩序和健全的政府，就一切不属于本法指定专由各省议会管辖的各类事项进行立法”。也就是说，法案将那些没有明确授予各省的剩余权力留给联邦。这与美国联邦制的分权原则形成了鲜明的对比。根据美国宪法第10条修正案的规定，“举凡宪法未授予合众国政府行使，而又不禁止各州行使的各种权力，均保留给各州政府或人民行使之”。①这表明美国宪法的目的在于限制联邦的权力，而《英属北美法案》则旨在加强联邦的权力。 不仅如此，《英属北美法案》还规定，联邦政府有权任命各省省督；有权复审各省法律；有权保留或驳回各省法律，并宣布其无效。可见，联邦政府通过复审、保留和驳回等权力拥有控制各省的手段，使各省在某些权力方面从属于联邦政府。实际上是不符合联邦制原则的。所谓联邦制原则，就是一国的中央政府与地方政府在各自领域内相互独立，彼此不是从属而是协调关系。②换言之，中央政府不得对地方政府独享的权力进行干预，而地方政府可以做中央政府不禁止做的事。只有这样，才能保证权力的纵向制衡。由此可以看出，《英属北美法案》并不具有完全意义上的联邦性质。按政治学家韦尔的说法，它具有准联邦性质。③ 应该指出的是，加拿大联邦制是建立在加拿大历史、地理、经济、民族、宗教等多样性基础之上的。可以说，没有这些多样性，也就谈不上联邦式统一。首先，各殖民地都有其独特的历史传统，他们在自治领建立前相继成立了责任政府，并在一定范围内获得自治权。他们不愿在单一制国家中丧失其通过长期斗争所取得的独立性。其次，各殖民地所处的地理环境、经济发展水平和经济结构的差异比较大，因而他们之间的利益也很不相同。他们希望通过联邦式联合来维护他们各自的利益。再次，魁北克省的法裔顽强地保持了本民族独特的语言、宗教、法律和传统的生活方式，他们担心在英裔人口占多数的统一国家中会失去他们的特殊权力。因此，联邦式的联合可以满足他们的要求。事实上，“英裔与法裔的分歧是加拿大之所以是一个联邦制而不是单一制国家的主要原因。”④ 那么，为何在实现联邦式联合的同时却又强调加强中央政府的权力？这主要由主客观两方面的因素决定的。客观上，当时的英属北美殖民地面临着来自美国的领土扩张、军事入侵和经济封锁等诸方面的威胁。1861年的“特伦特号”邮轮事件引起了英美战争危机。1866年6月，芬尼党人从美国边境入侵加拿大，反映了美国的不友好态度，甚至有人在国会中提出了一项吞并加拿大的提案。同年，美国单方面中止《美加互惠条约》。所有上述事件都加剧了北美各殖民地的不安全感。他们普遍认为，为了维护殖民地的生存，共同抵御外来的威胁。必须加强中央政府的权力。主观上，以约翰·麦克唐纳为首的联邦之父借鉴了美国联邦制的经验和教训，认为美国之所以发生内战，是因为美国人在制订宪法时犯了一个主要错误，即各州除了把一部分权力交给中央外，剩余权力则留给自己，这样导致州权过大，引起联邦的分裂。因此，在魁北克制宪会议上，他们都有一个共同的愿望，即新建立的联邦政府应是强有力的，它应被赋予足够的权力以解决全国性事务。在通过具体条款实现这一目标时，他们更多强调的是修正而不是照搬美国联邦制的模式。麦克唐纳认为：“我们因此会避免许多缺陷，而这些缺陷正是造成美国分裂的原因。我们避免了权力和权限的各种冲突。一旦宪法付诸实施，我们在事实上将获得一个立法联盟的所有优点”。⑤ 省权与联邦权的较量 从1867年至1896年的近30年中，除1873年至1878年自由党执政外，加拿大政坛一直由保守党掌权，其中麦克唐纳任总理的时间长达19年之久。因此，这一时期加拿大联邦制的运作深深打上了麦克唐纳个人的烙印。另一方面，此时加拿大自治领正面临一个“从海洋到海洋”的领土统一任务，即把从大西洋到太平洋的大陆北半部领土全部并入加拿大版图。在麦克唐纳执行的头6年中，自治领政府以惊人的速度完成了这一宏大目标，并在此过程中加强了自身的权力。在省权与联邦权发生抵触时，自治领政府往往行使驳回权。1869年，兼任司法部长的麦克唐纳总理发表了一份关于驳回权行使范围的报告，其中规定：“如果省法案全面或部分违法（或违宪），该法案即可被联邦驳回；如果省法案与现存的联邦法律相抵触，或损害了自治领的总体利益，该法案同样会被驳回。”⑥这样，自治领政府根据上述理由充分行使了驳回权，使各省在很大程度上依附于联邦。 应该指出的是，这一时期联邦权力的高度集中只不过是一种手段，其主要目的是运用这些权力完成领土扩张和铁路建设的目标。一旦这些目标得以完成，中央集权就丧失了其必要的基础。1887年，安大略省总理莫瓦特、新斯科舍省总理费尔丁、新不伦瑞克省总理布兰尔和魁北克省总理麦西尔联合在魁北克召开会议，共同商讨有关各省自治、财政安排和其他涉及各省利益的问题。会议最后通过了若干决定：要求重新调整和稳定对各省的资助；在任命参议员时拥有发言权；建立更加健全的机构以裁定各省法律的效力；取消自治领政府的驳回权等。⑦由于麦克唐纳对会议决定置之不理，这次会议并未取得实际效果。然而应该看到，这是联邦内部结构发生危机的预兆，反映了各省对联邦政府集权化政策的日益不满，并要求重新调整中央与地方权力关系的强烈愿望，标志着“省权运动”的兴起。
