保税区是中国政府实行一系列特殊经济政策的产物，是中国经济最为开放的区域。它在海关管理、对外经济贸易管理、外汇管理、以及税收管理等主要政策维度都享有非保税区难以比拟的政策待遇。然而，与国际上较为规范的自由区相比，保税区的政策架构依旧存在很大的限度。 一、海关监管政策 “境内关外”是世界自由区最主要的特征，也是设区国海关监管自由区的最高政策原则。其要义是：一、自由区位于设区国国境之内，因而必受设区国政府的治理。二、自由区免受“惯常的海关监管制度”，另行一套“非常”政策，因而被认作是在设区国的“关境”（指一国海关法可以全面实施的领域）之外。对自由区海关来说，“境内关外”的操作化定义就是“一线放开、二线管住、区内不干预”。“一线”用来比喻人们在设区国自由区与境外之间输进输出货物的行为；“二线”用来比喻人们在设区国自由区与非自由区之间输进输出货物的行为。 对于“一线”的监管，我国海关基本上按照自由区“一线放开”的政策原则制定相关管理规定，但在实际操作中，却存在着一线放不开的问题。主要表现有：①从境外将货物运进保税区时，虽可免去惯常的海关手续，但仍须向海关提交各种清单。而《京都公约》之F.1附约规定：对从国外直接运入自由区或从自由区直接运往国外、无须经过有关国家关境的货物，如有必要向海关呈验单证，除了出示载明有关货物主要项目的商业或官方单证（商业发票、运单、发货通知等）外，海关当局不应要求出示其它额外单证。很显然，我国海关在这一点上尚未与国际惯例接轨，未能较好地满足国际化企业快速通关的要求。②从境外运进保税区仓储或转口的进境货物必须经过预先审批，通过审批后才能进区。这一行为不符合世界自由区对在“一线”进出的货物实施方便、有效的海关监管目标。保税区海关应该只对国家禁止进口和海关总署规定不得进区的货物或必需报批的货物进行预先审批。③物主的货物运进保税区，收货人的名称要改为保税仓储企业的名称。这样做虽然方便了保税区海关的监管工作，但却给当事人带来了麻烦。④对物流分拨企业不能采取“分批出货，定期核销”的管理，影响了保税区物流功能的发挥。 对于“二线”的监管，世界自由区通常实行“惯常的海关监管制度”，但由于种种原因，我国的保税区不是没妥善管住，就是管得过死、过严。放松管理时，走私、套汇案件就会抬头；打击走私、套汇等违法、犯罪行为时，正常的经营却又常常被窒息。这使得二线监管力度忽高忽低，极不利于保税区的稳定发展。此外，货物在二线进出时还存在着其它问题。如，进区“视同出口”但不能办理出口退税。保税区刚成立时，国家税务总局规定，国内货物进入保税区给予办理退税手续和退税。但1995年国家税务总局又下发了92号文，规定对国内非保税区不再退税，若货物实际离境后方可退税。这条政策的出台影响了保税区仓储业的繁荣和出口服务功能的发挥。从表面上看，保税区出口不能退税问题是由国家税务总局的政策变更造成的，但实际上，其更深层次的原因在于海关在“二线”的关税豁免不当（见下文“税收政策”部分）。 最后，在对保税区内的货物作业进行监管的问题上，我国保税区做得也不尽人意。“区内不干预”原则要求进入自由区的货物可以进行任何形式的储存、加工、制造、自由流动和买卖，而无需海关批准。而我国的《保税区海关监管办法》在对区内的货物作业行为作出一系列宽松规定的同时，还伴随着一些附加限制。如：保税区内的货物可以在区内企业之间转让、转移，但双方当事人应当就转上、转移事项向海关备案。区内企业可以在保税区内举办境外商品和非保税区商品的展示活动，但展示的商品应当接受海关监管；等等。相比较而言，国外的一些自由贸易区的做法就比较好。如美国的对外贸易区法案规定：货物依法运入外贸区内进行储存、展览、出售、拆卸、装配、重新包装、分类、拣选、清理、修理以及加工制造，海关不予监管。 二、对外经济贸易政策 保税区对外经济贸易政策是保税区政策架构的一个重要组成部分。保税区的一切外经贸活动都要接受它的指导和调节。事实上，保税区能做什么、不能做什么，以及如何做并做到什么样的程度都要由外经贸政策加以规定。就此而言，保税区的一切经济活动都不过是其外经贸政策的物化而已。 保税区的外经贸政策集中表现在对外经济贸易部于1997年7月17日发布的《关于保税区外经贸政策有关问题的通知》中。“通知”共有3条规定。 第一条声明，“保税区内企业与境外企业可以自由从事贸易活动”。这条规定意味着，保税区“一线”不能有贸易壁垒。消除贸易壁垒，实行自由贸易政策是世界自由区的根本信条，也是中国保税区的发展目标。贸易壁垒是控制一国与他国经济贸易交往的各种措施和手段，包括关税和非关税壁垒。对保税区来说，消除贸易壁垒是它迈向自由区的一个起码条件。通过免税和保税政策，保税区基本上解决了关税壁垒问题；非关税壁垒，如进出口配额和许可证制度等也被废除，“一线”贸易道路已较为畅通。 “通知”的第二条规定，“保税区内企业与区外（系指保税区以外中国境内的其它地区）的国内企业从事一切贸易和商业活动均视为外贸业务，只能与国内有进出口经营权的企业签订贸易合同”。这条规定表明了中国政府对保税区“二线”问题的态度。如果世界自由区的不二法则是“一线放开，二线管住”的话，那么这条规定有其一定的合理性。在“二线”，配额制和许可证制度依然有效，此外，关税政策也一如既往。 “通知”的第三条规定是第二条规定逻辑展开的必然要求，它强调外经贸主管部门“不得办理赋予保税区内企业国内进出口经营权的审批手续，对于已办理赋予进出口权的区中企业，应立即撤销其进出口经营权”。因为，一旦保税区内企业拥有国内进出口经营权，那么“通知”的第二条规定就明显多余。如果它必须被推翻，那么自由区的“不二法则”就受到了挑战。外经贸当局坚持认为，保税区内企业犹如境外企业；毕竟“国家对保税区内企业从事外经贸活动的管理有别于区外国内企业”。因此，境外企业与国内企业开展经贸活动，在现行外贸体制下，须由官方批准的或指定的进出口贸易公司“倒手”或“经手”。对保税区企业及其区外合作伙伴来说，这意味着：要么将贸易标的物卖给区外进出口贸易公司，由后者将货物“转卖”给需求的一方；要么委托区外进出口贸易公司代理，请其将货物“转交”给对方。
