中图分类号：F427.9 文献标识码：A 文章编号：1006-1894(2003)04-0046-06 自1990年5月经国务院批准在上海设立中国第一个保税区以来，我国已建成了上海外高桥、天津港、大连、深圳福田、厦门象屿等15个保税区，累计规划开发面积42.99平方公里，已封闭运作34.63平方公里。随着基础建设的推进，功能开发的完善，投资环境的改善，加上保税区的政策优势，已显示出保税区吸引国内、外投资的优势。（注：截至2001年底，保税区累计批准设立企业27978家，其中批准外商投资企业13180家，合同利用外资171.11亿美元，实际利用外资95.64亿美元。） 然而随着中国加入WTO，WTO的关税减让、国民待遇、市场准入原则的实施将使保税区与非保税区的政策“落差”大大缩小，不可避免地给保税区的发展造成一些消极的影响，主要体现在：第一，进口商品关税的大幅度下降和取消进口许可证将削弱保税区的“保税效应”。有的商品趋于零税率（如IT产品），更失去了保税的必要性。因此，保税区单纯靠“保税”的政策效应，对部分进口商品的吸引力将不会很大。第二，对外商的贸易及商品分销权的放开，使保税区现行的允许外商经营国际贸易、转口贸易以及有限的国内贸易的特殊经营权不复存在，外商可以在国内的任何地方设立贸易性公司。如果保税区没有进一步创造国际贸易方面的更全面、系统的便利条件，对国内外贸易性的投资者的吸引力将下降。第三，服务贸易市场的开放，使保税区在这一领域的优先发展的时间不多。甚至很多人开始担心，不仅“政策落差”将大大缩小，而且随着中国“贸易政策统一适用与实施”的承诺，中国的保税区将不再保税，将会消亡。 针对以上问题，本文将试从完善法律环境的角度来探讨入世后保税区的发展。 一、保税区的存在符合WTO的规定 我国保税区是海关监管的特定区域，在功能和性质上类似于国际流行的“自由贸易区”“对外贸易区”、“自由港”、“出口加工区”（以下统称为“自由区”）等。根据《京都公约》中的关于自由区的定义（注：1973年国际海关理事会达成的《关于简化和协调海关制度的国际公约》（《京都公约》）中关于“自由区”的定义是：所谓自由区即指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物，就进口税及其他各税而言，被认为在关境以外，并免于实行惯常的海关监管制度。）以及1984年联合国贸发会议报告中自由区的定义，（注：1984年联合国贸发会议报告中自由区定义是：货物进出无需通过国家海关的区域……货物进入自由区可不缴纳关税或受配额限制，并可无期限地在那里储存。）自由区基本功能可以概括为“关税豁免”和“自由贸易”。所谓“关税豁免”即对进入自由区以及从自由区到境外的货物免征进出口税；所谓“自由贸易”，即进入自由区以及从自由区到境外的货物，不必办理进出口的惯常海关手续，也不存在进出口经营权、出口配额等政策问题。其中美国发展自由区已有50多年的历史，现在美国每个州至少有一个对外贸易区，将主区和分区加起来计算，共有655个，每年有价值约1700亿美元的商品进出这些贸易区。在非洲，几乎每个国家——从加纳到津巴布韦——都在考虑或已经建立了自由贸易区。而已经建立自由贸易区的国家也正在建立更多的贸易区，如巴基斯坦现在已有一个贸易区，但希望再建6～7个贸易区。据统计，目前世界上共有700多个自由区，约有20%的世界贸易量流经自由区。 虽然这种“自由区”问题并未在WTO的有关协议中做出明确规定，但该惯例因其宗旨与WTO的推动世界贸易自由化的精神是相一致的，是抵制贸易保护主义的做法，而为世贸成员国所接受，是一项发展成熟完整的国际惯例。因而我国保税区不会因入世而消失退化。 另外，从《中国入世议定书》以及《中国入世工作组报告》中也可以看出中国承诺了关境内统一适用与实施其贸易政策，（注：《加入世界贸易组织议定书》2.贸易体制的管理(A)2.在中国应一视同仁、公平合理地适用和实施所有对货物贸易、服务贸易、知识产权贸易、外汇管理有关或有影响的法律、法规及中央政府制定的其他措施，以及省市一级政府颁布或实行的地方性法规、规章及其他措施。）但保税区的特殊关税政策并不是对这一承诺的违反。因为关境内统一实施其关税政策，而非实施统一的关税政策，“统一实施”的关税政策可能有许多例外，只需这些例外也在关境内得到统一实施，就算是“统一实施”。由此，我国保税区的关税政策可以成为一般关税政策的例外而统一实施于各保税区。此外，上述两份文件中都没有专门提到“保税区”这个概念，但保税区作为“其他已建立起关税、税收特别体系和规则的地区”之一而与边境贸易区、少数民族自治区、经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区被统称为中国关境内的“特别经济区”。关于该“特别经济区”，中国承诺：关境内其他地区从“特别经济区”进口的产品应与从境外正常进口的产品待遇相同，征收相同的关税、国内税、费以及采取同样的进口限制。由此可知，在该“特别经济区”内的货物可以处于关税“保税”、“豁免”或“减征”的状态，而不违反中国入世承诺。 二、入世要求保税区改善法律环境 入世后保税区虽可以继续保持其特殊的关税政策，但作为统一适用与实施WTO协议及中国《加入世界贸易组织议定书》项下义务的中国关境内的一个“特别经济区域”，与其有关的法律法规还存在许多问题。 1.一些关于保税区的部委规章及地方政策破坏了国家贸易政策的统一适用与实施 根据我国《加入世界贸易组织议定书》，我国承诺了在关境内“统一适用与实施与贸易有关的政策”。但目前我国一些与贸易有关政策没有统一适用于保税区，区内企业无法享有区外企业的一些与贸易有关的贸易政策。比如一些地方为了尽快引进外资而姑息放纵外商在投资过程中违反法律法规的行为或越权给予某些优惠的贸易政策。 2.保税区内贸易政策不透明 从现有的保税区政策法规体系来看，由于全国保税区缺乏以国家名义的立法，即国家各部门和地方出台保税区政策法规的参照母法，致使国家各部门出台的政策法规存在相互矛盾、缺乏衔接，难以操作，即“政策撞车”的问题。例如：《保税区海关监管办法》第13条规定：“从保税区运入非保税区的货物，按照进口货物办理手续；从非保税区进入保税区的货物，按出口货物办理手续，出口退税按照国家有关规定办理。”而财税字[1995]92号文件规定：“对非保税区运往保税区货物不予退（免）税”。又如：财税字[1995]92号文件规定：“保税区企业从区外购进货物须向税务机关申报备案增值税专用发票有关内容，将这部分货物出口或加工后再出口，可办理退（免）税”；财税字(1998)116号文件规定：“保税区与境外之间的进出口货物实行备案制，海关不签发报关单，保税区内企业凭海关签发的备案清单及其他凭证办理退税”。但是，现行出口退税电子信息管理中，税务总局向各地税务机关发布的海关电子信息并不包括保税区的企业，保税区的企业实际上根本无法办理退税手续。如此矛盾的规定违背了WTO关于“可预见性”的要求。除去“政策撞车”的问题，保税区还存在着执行未公开发布的规定的问题。比如：《保税区海关监管办法》至今没有出台实施细则，因而目前在进口料件比例、委托加工是否收取保证金等问题上，海关的执行依据都是未公开的。这与我国的承诺“只有那些公开发布的并且为世贸组织其他成员、个人、企业等能够方便了解到的对货物贸易、服务贸易、知识产权贸易、外汇管理有关或有影响的法律、法规和其他措施才会得到实行”的承诺不符。
