保税区是我国对外开放的一种具体方式，是由海关监管的特殊区域，是实行隔离管理的专业性经济区域。保税区货物监管是保税区管理体制的核心，其能否科学地与保税区的运作方式、功能特点相适应，对保税区的健康快速发展具有特别重要的意义。因此，探讨保税区货物监管模式的完善问题，是一个重要而又现实的课题。 一、保税区监管模式的现状 目前，我国保税区的货物监管模式，是在保税区10余年来的运作实践基础上逐步形成和改善的，其整个管理模式主要包括以下几个组成部分： 1、完善的机构。保税区货物的监管主要是由海关来实施的。目前，各个保税区基本上都设立了相对独立的海关机构，直接隶属于所在地海关管理。有的保税区海关还具有口岸海关的功能。另外，有的保税区还设立了检验检疫机构，负责对进出保税区的商品进行查验。 2、专门的政策法规。我国保税区一开始运作，海关部署就对各个保税区货物、运输工具进出的管理作了专门的规定。1997年8月，海关总署在总结前几年管理保税区的实践经验基础上，制订颁发了《保税区海关监管办法》，统一对全国各个保税区的货物监管。 3、实施全面管理。保税区海关机构对保税区与境外地区之间的货物进出（即“一线”货物进出）、保税区与非保税区之间的货物进出（即“二线”货物进出）均进行管理。既执行与保税区特殊功能相适应的特殊的海关政策，又执行非保税区适用的海关管理政策（如非保税区货物“出口”保税区）。 4、分工协作的管理体制。即保税区海关与保税区管委会（管理局）共同管理保税区。管委会对保税区内的行政事务实行统一管理。保税区海关则对进出保税区的货物、运输工具、个人携带特物品实施监管。 5、监管手段科技化。我国保税区普遍建立了计算机管理系统。区内企业与海关之间实行联网。各种快速系统（包括EDI系统）正在不断建立和完善之中。其中，宁波保税区的物流监控网络还是比较先进的，总署拟予以总结推广。 6、分合相济的管理业务。保税区货物监管有些业务由保税区海关独立承担，有些业务由保税区海关的上级管理部门或职能部门研究协商决定，有些业务（主要是统计）由保税区海关的主管海关职能部门单独负责。 二、现行监管模式的缺陷 现行保税区的货物监管模式，确保了我国10多个保税区的健康发展，也促进了保税区运作日益规范，为建立更加科学有效的货物监管模式奠定了基础。然而，现行保税区的货物监管模式实际上是“一线”、“二线”同时管理的模式，客观上存在以下缺陷： 1、管理办法的操作性较差。现行保税区货物监管的办法更多地是一些原则性的规定。许多问题的操作不明确，致使一些规定如同虚设，难以操作。如：《保税区海关监管办法》第二十三条有关委托非保税区企业加工业务问题、第二十二条有关用含有境外运入料件加工的制成品销往保税区时的征税规定、第十三条有关出口退税的规定等等。 2、管理职能交叉混杂。目前，作为货物监管机构，保税区海关既要监管保税货物，又要对区内储存货物征税内销、区外货物以非保税方式入区等非保税业务的监管。保税区海关监管到区内的每个企业、每票货物的每个流向；就“线”的监管来看，保税区海关监管着保税区“一线”、“二线”货物的进出（“一线管理”主要是海关机构对国（境）外地区与保税区之间的货物往来实施监管；“二线管理”主要是海关机构对国内非保税区与保税区之间的货物往来、运输工具进出实施监管）；就“面”的监管来看，保税区海关对保税区实行一定程度的区域性监管。 3、海关机构实行简单的属地管理。目前保税区海关由所在地地方海关管辖，业务上接受地方海关职能部门的指导。从便于管理或由于政策熟悉的缘故，在监管时容易将区外政策与区内政策混合使用。同时，由于区内政策许多方面不太明确，往往出现用非保税区政策套用保税区业务管理的现象。 三、现行监管模式造成的困扰 由于现行货物监管模式存在一些缺陷，给保税区功能拓展、业务运作带来一些困扰： 1、区外业务区内化。与设立经济特区不同，我国设立保税区并不是要设立另一种形式的政策特区，而是设立功能特区。即寄希望于透过保税区这种特殊的对外开放方式，拓展保税仓储、转口贸易、出口加工等功能业务。换言之，保税区是我国各类对外开放方式的一个功能补充，保税区与其它各类对外开放方式并不是此消彼涨的竞争关系，而更多地是一种互补关系。但是，现行货物监管模式客观上造成区外（即国内非保税区）业务区内化。一方面，非保税货物、非保税经营企业入区现象普遍存在。特别是在前些年保税区招商引资、经济发展比较困难的情况下，保税区管理当局从繁荣保税区考虑，将一些非保税经营企业、非保税货物引入保税区。而保税区海关机构认为，海关的职责是把好国门，杜绝货物走私现象的产生。由于保税区货物监管采取的是点、线、面同时监管，非保税经营企业、非保税货物入区不可能造成货物走私，对国家经济安全并无大碍，却可使保税区尽快繁荣起来。在这种情况下，非保税经营企业、非保税货物入区便成为一种正常现象。但是，非保税经营企业、非保税货物入区客观上给保税区的货物监管模式带来了新课题，也使保税区在规范管理与运作上显得更加困难；另一方面，各保税区均热衷于设立进出口经营企业，特别是在当前我国进出口经营权尚未完全开放的态势下，各保税区并不满足于区内与国（境）外地区之间货物的自由往来，而是积极争取保税区企业或部分保税区企业可获得国家外经贸主管机关批准的进出口经营权。这集中反映在多次全国性的保税区会议中。在他们看来，保税区有了进出口经营权，就消除了保税区发展的又一大政策性障碍。其实，这是一种误解。这是因为，如果保税区企业获得了全国范围内的进出口经营权，那么，全国范围内的进出口经营企业均可以在不作任何工商登记变更的情况下进入保税区开展业务，这样，保税区的功能特色也就自然消失，保税区也就不是功能特区了。而且，保税区与国（境）外地区之间货物的自由往来也难以维系。换言之，如果保税区还可维系与国（境）外地区之间的货物自由往来关系的话，那么，全国各个可经营进出口的地方均可做到这一点。这对保税区的发展是“利好”还是“利空”也就一目了然了。当然，保税区获得进出口权的观念与现行海关机构对保税区的管理模式是密切相关的。因为对海关而言，监管进出口经营企业是其职责，谁经营进出口业务并不重要，只要外经贸主管机关认可经营资格即可。
