保税区是经国务院批准设立、由海关监管的特别经济区域。作为纯经济区域，保税区的管理模式主要涉及保税区经济活动的管理。这里结合我国保税区的运作实践，就保税区管理机构的设置、保税货物海关管理、税务管理、外汇管理、宏观政策管理等方面存在的问题作些分析与思考。 一、关于机构设置问题 机构是保税区管理模式的载体。只有机构设置合理了，保税区的管理模式才能做到科学、有效。1994年5、6月间，在天津召开的全国保税区工作座谈会，明确提出保税区只设立管委会和海关两个机构，以避免步上区外机构林立的后尘。管委会作为地方政府的派出机构，负责对区内行政事务实行统一管理；海关则负责对进出保税区的货物、运输工具、个人携带物品实施监管。今年年初，由国家海关总署牵头，在天津再次召开了全国保税区工作座谈会，会议进一步明确：海关和管委会是保税区的管理部门，其职责各有侧重，海关主要是依法监管，并且要不断提高执法水平，不断提高通关效率；管委会的职责是综合管理和促进保税区发展。这两次会议关于保税区机构设置问题所确定的原则，对于确保建立保税区精简、统一、高效的机构是非常重要的。不过，由于我国保税区大都处在城区的边缘、甚至远离市区，在实践中，为创造一个办事方便的区内环境，许多保税区除按国家要求设立了海关、管委会两个机构外，还设立了税务、检验检疫、工商行政管理等多家机构。那么，保税区是设立两个机构好，还是设立多个机构好？这并不是一个简单的问题，而应根据实际情况来决定。从有利于保税区发展的角度来看，我国保税区的机构设置应考虑： 1.设立办事机构方面。保税区的机构设置仅定位设立两个机构，但作为保税区的行政管理机构，管委会并不能代替工商行政管理、土地管理、税务管理等机构行使相关的职权。纵使这些机构可对管委会委托或授权履行相应的职权，管委会将必须配备大量人员而成为一个庞杂的机构，而且具体办事过程中在把握政策原则等方面客观上比不上相关职能部门，因此考虑到保税区与城区之间客观存在的距离，为便于保税区企业办事，应允许涉及保税区业务管理的职能机构在保税区设立办事窗口。但这些单位必须对其所设办事窗口予以充分授权，以免造成区内企业要在区内、市内来回跑，反而给企业增添更多麻烦和成本。 2.协调机制方面。考虑到保税区政策性特别强的特点，以及保税区开发建设、业务运作涉及方方面面，为确保保税区各项事务的顺利开展，应建立保税区业务协调委员会，由当地政府分管领导挂帅，涉及保税区业务的各政府部门、口岸部门及其他相关部门的负责人组成。协调委员会下设办公室，作为日常办事机构，挂靠在保税区管委会。保税区业务协调委员会每半年或不定期召开一次业务协调会议，研究讨论保税区的相关政策与业务问题。 3.服务机构方面。正是由于保税区大都远离市区，同时并不是所有职能机构都具备在保税区设立办事窗口的条件，因此，应成立保税区行政服务中心，作为区内企业申办事项的服务“窗口”，实行“一个窗口”对外。区内投资者或企业申办事项，直接向该服务中心递送文件资料，该服务中心收到文件资料后，直接转交申办事项所对应的单位，办妥后再由该服务中心发还给申办者。该服务中心按事业单位建制，所需经费及办公场所由保税区财政负责，免费向企业提供无偿服务。 二、关于海关监管模式问题 保税区是海关监管的特殊经济区域。海关对保税区的监管主要依据是1997年8月海关总署发布的《保税区海关监管办法》，同时根据今年初召开的全国保税区工作座谈会精神，在实施货物进出监管中逐步引入“一线放开、二线管住、区内宽松”的理念。但是，就一定程度而言，《保税区海关监管办法》更多地属于原则性规定，在许多方面缺乏具体的操作规程，因而建立更为有效的海关监管模式应研究以下问题： 1.“一线放开”方面。保税区“一线”（即境外地区与保税区之间）货物的进出是相对自由的。根据《保税区海关监管办法》， “保税区与境外之间进出的货物，由货物的收货人、发货人或其代理人向海关备案”。“对保税区与境外之间进出的货物，除实行出口被动配额管理之外，不实行进出口配额、许可证管理”。但“一线放开”面临的问题多多。一是“一线放开”是否意味着进出保税区“一线”的货物不算进出口货物？如果是，那么，《保税区海关监管办法》有关“国家禁止进出口的货物、物品，不得进出保税区”如何落实？如果不是，那么，“一线放开”如何理解？从实践角度分析，货物进出保税区“一线”，不应算进出口。但对“国家禁止进出口的货物、物品”应作具体分析，属于黄、赌、毒及枪支弹药等危害国家社会安全的、对旨在进入国内市场的屑于“洋垃圾”的废旧物品等应坚决予以杜绝，其它属于国家禁止进出口的货物、物品，应允许其根据实际情况有条件地进出保税区；二是“一线”货物备案制为“一线放开”奠定了基础。但是，在实际工作中，除了对进口（区）货物在审价方面有一定差别外，备案制与报关制并无多大差别。因为备案制是参照报关制的办法制订的，而且，“一线”货物报备同样必须通过非保税区货物通关的H883电子信息平台。因此，与“一线放开”相适应的备案制应有全新的内涵；三是“一线放开”要求保税区是一种“U型”的。而我国保税区只有福田具有与香港直通的货运通道、象屿保税区具有连体的码头设施（即可建成区、港合一的“U型”保税区）。因而各保税区更多地采取“直通式”通关来规避这一问题，其效果毕竟有限。由此可见，要实行“一线放开”，货物在“一线”进出应有充分的自由度。
