“一城多区”的形成 改革开放以来，为了发挥沿海地区对外开放的先行作用，我国于1984年在沿海14个城市设立首批国家级经济技术开发区。后来随着我国对外开放的逐步扩大，又分别于1992年和2000年相继在东部及中西部的一些城市设立第二、第三批国家级经济技术开发区，目前全国有国家级经济技术开发区49家。20世纪90年代以来，随着全球新技术革命的兴起，为了促进我国高新技术产业的快速发展，国家陆续在一些技术和人才基础较好的大中城市设立53家国家级高新技术产业开发区。同时，为了加强我国沿海港口城市的对外贸易和经济合作，在这一时期国家又相继设立15家保税区。进入新世纪以来，为了应对我国加入世贸组织后的挑战，促进我国加工贸易的发展，2000年以来国家陆续设立3批共25家出口加工区。此外，为了促进边境贸易、旅游业的发展，国家先后在一些边境口岸和海滨城市设立14个边境经济合作区和11个旅游度假区。至此，我国开发区发展形成“一城多区”的空间分布格局。 以国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区4类主要的开发区作为考察的对象，目前我国共有40个城市存在不同程度的“一城多区”现象。我国开发区的“一城多区”空间格局主要集中在东部经济发达的沿海地区，而在经济欠发达的广大中西部地区分布较少。 “一城多区”有何利弊 开发区作为一类特殊的经济区域，对于吸引资金、集聚产业、扩大出口、体制创新、技术进步等发挥了重要作用，有力地带动了区域经济的快速增长。这也是全国各地城市竟相设立各类开发区、出现“一城多区”现象的根本原因所在。我国开发区的“一城多区”现象既存在有利的一面，也有不利的一面，应进行全面客观的分析。 “利”主要体现在： 1、有利于利用各方面优惠政策。国家对于各类开发区制定有关土地、税收、信贷等不同方面和程度的优惠政策，“一城多区”可以使所在城市最大范围地享受这些优惠政策。 2、有利于促进资源的有效配置。开发区是集聚资金、技术、人才、信息的重要区域，“一城多区”使得所在城市拥有更多的空间和方式实现资源的合理有效配置。 3、有利于扩大开放与国际接轨。开发区往往是所在城市对外开放的窗口，“一城多区”扩大了所在城市对外开放的范围和途径，加快了与国际接轨的步伐。 4、有利于体制创新的试验和探索。开发区通常是所在城市体制创新的试验田，“一城多区”有利于促进所在城市体制创新的探索和积累。 “弊”主要体现在： 1、不利于统一管理和协调，管理成本增加。业务管理方面，由不同的主管部门管理。行政管理方面，由所在城市对各类开发区成立工委和派驻管委会进行管理，下设不同的职能层。“一城多区”容易导致政出多门、条块分割的状况，增加了所在城市对开发区的管理成本，不利于当地政府对开发区发展的统一管理和协调。 2、容易造成优惠政策的不良、无序竞争。为了发挥各类开发区的优势，国家在土地使用、税收、信贷、审批、进出口管理等方面分别制定了优惠政策，同时地方政府也在国家规定的权限范围内对开发区进一步制定各类优惠政策。“一城多区”增加了各类开发区在优惠政策上的竞争和攀比，容易使所在城市陷入“放权让利”的陷阱。 3、由于项目的分散布局，一定程度上降低了产业的集聚效益。各类开发区纷纷想方设法吸引各类项目在区内布局，分散了“一城多区”所在城市资金、技术、人才等资源的集中使用，降低了产业应有的集聚效益，也有可能造成产业的重复建设和开发区之间的相互竞争。 4、加大了对外经济贸易合作中的监管风险。开发区是利用外资、发展对外贸易和经济合作的重要窗口，但同时也是防止走私、偷税漏税和非法进出口的重要地带。“一城多区”增加了所在城市海关、外经贸部门打击和预防走私、偷漏税的工作范围和难度，加大了对外经济贸易合作中的监管风险。 “一城多区”问题的对策 针对我国开发区存在的“一城多区”现象，随着我国加入世贸后融入全球经济一体化进程的加快，今后的调整方向应是进一步发挥优势，减少或消除存在的消极影响，促进所在城市的对外开放和经济增长。 一、依托各类开发区的空间布局和比较优势特征，促进所在城市产业和项目的合理分工和集聚。“一城多区”所在城市政府在进行项目布局和产业规划时，应根据各类开发区的空间布局特征以及经济实力、结构、贸易依存度、体制机制等方面的比较优势，全盘统筹考虑产业项目在开发区内的布局，实现各类开发区的合理分工、相对集聚、优势互补。比如，技术含量较高的一些项目应优先考虑在高新技术产业开发区内安排，而原材料和产品均面向国外市场的一些项目则应根据加工、贸易的程度，考虑在出口加工区或保税区内布局。 二、理顺国家相关主管部门与地方政府之间关于开发区的政策协调关系，消除政出多门、条块分割的混乱状况。各类开发区相关的主管部门，如海关总署、税务总局、外经贸部、财政部、工商总局等针对开发区发展过程中出现的一些问题，不时地出台一系列政策，当地政府部门也根据开发区发展的需要随时制定相关政策，形成政出多门、条块分割的混乱状况，使得一些政策难以实施，形同虚设。因此，今后国家有关部门在制定开发区相关政策时应与其它部门、地方政府进行充分的沟通、协调、论证，尽量符合开发区的实际，避免政策实施过程中的失效。
