经济特区、经济技术开发区和高技术开发区、科技园区等各类开发区的建设和发展，成为我国改革开放的助推器，城市化的加速器。从全国的情况看，开发区已经从最初封闭式的改革开放试验基地，转变为开放式发展；开发区的功能也从过去的“四个窗口”、“三为主”，进化为扩展老城区发展空间，加快实现城市化的重要途径，以及高新技术产业成长的孵化器。 随着我国全面对外开放，特别是加入WTO以后，根据公平、公开、无歧视的原则，开发区特殊优惠政策的优势减弱，在这种形势下，如何增强各类开发区的竞争力，将是我们面临的一个新问题。 开发区管理体制的变化 随着开发区的不断发展和功能转化，开发区的管理体制也随之变化，主要呈现以下几个趋势： 一是随着开发区范围扩大，功能多元化，从准政府向行政区体制转化。原有准政府管理体制不能适应功能多元化的需要，一些开发区的管理体制开始从准政府体制向行政区管理体制转变。如上海浦东开发区管委会转为浦东行政区政府。 二是随着开发区层次和数量增多，竞争加剧，从分散管理逐步转向集中管理。目前，我国不仅有国家级经济技术开发区和高技术开发区，还有省、市级开发区，区县开发区，甚至有乡镇开发区。因此，不少地区开始把分散的开发区逐步集中起来管理。如广州市于1998年实行经济技术开发区和高新技术产业开发区合署办公；北京也将分散在各区、县的几个主要科技园区集中成立中关村科技园区等等。 三是开发区之间的竞争从优惠政策竞争逐步转向制度竞争。过去，开发区主要靠基础设施条件和优惠政策吸引投资者。目前，各地各种园区的免税政策已经大同小异，有些地区减免税已经达到8～10年，甚至实行零地价，增加政策优惠的余地不大。因此，近些年来开发区间吸引投资的竞争已经变成制度创新、政府效率、服务体系的竞争。如北京出台了“中关村科技园区条例”，上海出台了“张江科技园区发展的若干规定”等等。 四是一区多园，发展专业园区。目前，随着开发区地域扩大，许多地区开始进行开发区内部功能分工，发展专业园区。如杭州的经济技术开发区分为高校园，医药园等；深圳建设高技术产业带，对不同区片进行功能划分；北京的一区五园中有科技试验园、经济技术开发区、电子城等。 什么影响了开发区管理体制？ 影响开发区管理体制的主要因素有以下几个方面： 开发区功能定位的影响 开发区管理体制与开发区的区划、功能定位有关。目前，我国的开发区区划有三种基本形式：一是独立的新区。在人口稀少的地区开辟一个新区，其主要功能是吸引产业投资，进行经济开发。这种模式通常是老城市的延伸和扩展。通常采取准政府体制，管委会具有相对独立的管理权限，并以经济开发管理职能为主。 其次是小开发区带大行政区。在老区内设立开发区，开发区管理部门不仅负责新区经济开发功能，还有管理原有老城区的功能。这种模式主要是以开发区直接带动所在区的城市化，或为开发区留下足够的发展空间。在这种情况下，开发区的管理机构不论是采取行政区管理体制，还是准政府体制，实际上是兼有开发区与行政区职能，有的地区采取一班人马两块牌子。 第三是开发区和老城区为一体的无边界园区。如北京海淀新技术开发试验区、杭州高技术开发区的主区块等。这种模式通常是为了利用原有基础设施，特别是依托大学和科学院所的科技力量兴办高科技企业，促进科技成果转化，形成一个区域性孵化器。在这种情况下，开发区的管理机构要服从区、市双重领导，其职能主要是提供服务。 改革因素的影响 除了经济开发和产业布局功能以外，我国相当一部分开发区还承担着体制改革和机制创新的试点功能。开发区在改革开放、转换政府职能和建立市场经济机制试点方面发挥了积极作用。如在改革开放初期，深圳特区在转变政府职能，精简机构，用人机制改革等方面起示范作用；北京的“中关村科技园区条例”在制度创新方面有所突破；苏州工业园区在社会保障体制、人力资源管理和住房公积金等方面借鉴新加坡经验，进行制度创新。 开发区的管理体制与地区的经济体制改革有关。当行政区的管理体制与市场经济接轨程度越高，开发区管理机构的政府行政职能就越弱化，机构层次就越少。如深圳是特区，特区的行政管理体制改革和优惠政策都优先于其他地区。深圳兴办高技术产业开发区的目的不是为了实行优惠政策，而是创造高技术开发区品牌，提高入区企业的素质，提升地区产业结构。因此，深圳高新技术开发区的管理体制有两个特点，一是区内区外统一政策，深圳特区政策适用于高技术产业开发区。企业进驻开发区，不仅是因为开发区的位置和设施较好，更重要的是为了获得高技术产业开发区企业的无形品牌。二是高技术产业开发区管理中心没有项目审批权，批租土地、审批项目都是由深圳市相关行政主管部门负责。管理中心的主要职能是规划、协调和监督检查政策落实情况，为企业提供服务。 政府行政分权因素的影响 开发区管理体制涉及到事权划分和人员安排，存在条块分权两方面问题。首先是地区内部分权问题。独立新区具有相对独立性，相当于新设一个地区管理部门，通常是扩大授权经营。在开发区和行政区双重管理（在老行政区中设开发区）的情况下，存在一个开发区管理机构与当地同级政府分权的问题，通常开发区管理是虚，行政区管理是实，财权和人权都在行政区手中，有些改革措施和政策因触动了行政部门的已有权力和利益，难以落实。其次是中央和地方分权问题。由于有些部门实行垂直管理，开发区的一些制度和体制创新需要经过有关部门核准，否则难以实施。
