总理衙门改为外务部刍议

      义和团运动失败后，清政府被迫与列强签订了丧权辱国的《辛丑条约》。其中第十二款规定：“总理衙门改为外务部，班列六部之前”，并须王公大臣任管部大臣。列强领衔公使葛络曾照会清政府，声称须“将总理各国事务衙门改为外务部，冠于六部之首，管部大臣以近支王公充之”；清帝又曾颁谕表示今后要“量中华之物力，结与国之欢心”，所以这一条款历来为论者所訾议，称之为：“显然是将卖国邦交放在第一位”，“不折不扣地都是‘按诸国酌定’写出来的”（章开源、林增平主编《辛亥革命史》）。笔者以为此说虽事出有因，但并非尽然。

      其一，清廷改衙为部的上谕中说“从来设官分职，惟在因时制宜，现当重定和约之时，首以邦交为重”，并非皆为自欺欺人之词，也或多或少地反映出清王朝的某种实际企望。正如议和大臣奕劻、李鸿章所说：“交涉事务，出好兴戎，所关甚巨。”这种慎重外交的想法，在清政府1906年11月的官制改革方案中也有明确表述。官制改革大臣奕劻、孙家鼎、瞿鸿等，在《厘定中央各衙门官制善单进呈折》中曾说：“今共分十一部，更定次序，以期切于事情，首外务部。”在其所附《阁部院官制节略清单》中，更明确表示：“各部名称之所以变列，次第之所以移易，皆循名现实，务切事情，非厌故喜新。列邦对峙，首重外交，外务部宜居第一。”在当时的历史条件下，中国方面慎重外交，避免触惹列强，是势所必然，并非仅清政府独然。就连孙中山在组建南京临时政府时都坚决反对以提名司法总长的旧官僚伍廷芳与提名外交总长的革命派王宠惠对调的主张，坚持由自己直接控制外交大权。

      其二，在中国已沦为半殖民地的社会历史条件下，清王朝改衙为部，当然有适应列强要求的外部原因，但除此之外，尚有清廷调整统治机构，厘定各部职能，反映中国官僚统治机构变化趋势的内在因素。1861年1月，清廷设立总理衙门，例由首席军机大臣兼领总理大臣。而后，总理衙门管辖范围不断扩大，由当初的对外交涉、通商而恢扩至铁路、邮电、工矿、关税、文教、财务、军政等各方面，凡与外洋关涉者，皆归其管理，而原为全国行政中枢的军机处，只负责传统的国内事务。到了义和团运动前夕，总理衙门实际上已成为包罗万象的“新政”之总汇，就其职能而言，实已成为凌驾于六部之上的“洋务内阁”。1898年9月13日，刑部郎中沈瑞琳就曾上折明确陈请清廷“将总理衙门改为外务部，定设专官，以重交涉而策富强”，“重外交以裨内政”，后因不久发生戊戌政变而未及议行。所以，重新厘定总理衙门职权范围，明确官员的责任，不仅仅是适应外国侵略者的需要，同时也是维持清王朝统治机器正常运转的需要。

      其三，外务部与总理衙门相较，就其设立的历史背景、性质和组织形式而言，并无本质差别。总理衙门虽未明确规定必须由近支亲王任总理大臣，但却例由首席军机大臣兼领，而首席军机大臣几皆为近支亲王。正如奕劻、李鸿章所说“总理衙门本有亲王兼管”，列强要求以王公大臣充任外务部管部大臣“系属旧例，似可照行”。只不过是列强请以王公管部，“欲借以自重”，而清廷则意在慎重外交，“以亲信重臣当之，与国家休戚相关，自不致轻心误事”。

      其四，设立外务部并冠于六部之前，多为当时帝国主义列强成例，就当时列国情况而言，皆有专主外交的外交部，有些国家甚至以内阁总理兼任外长。曾颁谕表示要“取外国之长，乃可补中国之短”的清政府，改总理衙门为外务部，以期与列国在行政机构上统一不悖，似不足为怪。

      因此，所谓改衙为部，班列六部之首，“是适应帝国主义侵略的需要”，似失之偏颇，若说清统治机构有半殖民地色彩或性质，实肇始于1861年1月总理衙门的设立，而不是1901年9月的改衙为部。

      （引文未注明者，皆见《义和团档案史料》、《清末筹备立宪档案史料》二书）