徐世昌(1855-1939)字卜五，号菊人，又号水竹邨人、弢斋主人，别号东海居士，原籍天津。他在清末民初政坛上和社会变革中一直扮演重要角色，被称为“相国”，当选为大总统，治绩昭然。 笔者断难苟同已往论著全盘否定、一骂到底之见，认为徐氏是近代不可多得的全才，对中国近代社会的政治、军事、经济、文化、外交诸方面近代化进程均起了积极推动作用。本文拟就徐氏与东北近代化的关系略述管见，求教于研究者。 一、设立行省建署 改革政治体制 1905年日俄帝国主义之间的战争在中国境内辽宁进行，不仅对辽省人民，而且对吉、黑两省人民的民族觉醒起了相当大的刺激作用。日俄战后，东三省满目疮痍。日俄瓜分南北，互相峙立；土匪猖獗，形势日危。社会的民族矛盾和阶级矛盾进一步激化。 按清朝旧政治体制，东北三省循例设盛京、吉林、黑龙江将军，使彼此阻隔，所以难收治理之效果。 1906年8月，包括徐世昌在内的清政府考察宪政大臣回国，奏请立宪。9月，清廷发布上谕，仿行宪政，首先改革官制。年底，徐世昌奉命偕载振赴东三省考察政治，抓住机遇，上《密陈通筹东三省全局折》，竭力主张把东三省的将军制改为行省制，设总督一员，举三省全部应办之事，“悉以委之”。 1907年，清政府准备将司法与行政分开，进行司法独立改革。从直隶开始，要袁世凯试办。3月，袁世凯设立天津府高等审判分厅、天津县地方审判厅，与试办地方自治同步。与此同时，清政府按徐意设立东三省总督。而徐世昌则被袁世凯举荐以民政部尚书充任“钦差大臣东三省总督兼管三省将军府事务。”①其权力与地位均在全国各督之首。 7月，清政府公布地方官制，谕令官员条陈预备立宪意见。25日，袁世凯与徐世昌请求预备立宪并提出具体方案：“国信必须昭彰”，“亲诣太庙昭告立宪”；“人才必须善任”，饬令推荐贤才；“国势必须振兴”，慎选武备人才，振兴军政；“满汉必须融化”，不分满汉，量才授事；“赏罚必须并行”；“政府必须早建”，成立责任内阁；“资政院必须设立”，“采取舆论”；“地方自治必须试办”；“教育必须普及”②。 徐世昌正是以“新政”时期的政务经历和外交奇功而屡获升迁的，并在晚清唯一的“闪光点”大气候之后，对东三省的政治、经济、军事、外交等诸多方面大展宏图，开创性地推进了东三省近代化建设进程，史称“徐世昌新政”。 清末东三省地方官制纷乱。总督、巡抚、布政使司、按察使司等事权独立，互相牵制，不相统属，使同城之中公牍转折，属僚龃龉，办事效率极低。 徐世昌经过周密调查研究，参照西方体制，坚决认为，东三省不治的原因，主要是：“三省官制则以军置为之长官，以州县为之僚佐，以治兵之职而辖理民之官，所务不同，利害亦异”，这就不可避免地造成“无一利之能兴，无一敝之不出”的严重社会问题。他的改革和对应之策，“总其大要，不外两言：曰充实民力；抵制外力”是也。这就是说，大力发展社会经济、普及教育，将此二者搞上去，就能达到抵抗外国侵略、保卫主权的目的。而要做到这两点，具体的措施，首先进行官制改革。他制定了《东三省督抚办事要纲》、《东三省官制章程》等，明确规定东三省总督除外交事件关系重要者，仍令与外务部咨商办理外，其财政、兵政及一切内治之事，均委托总督一人负责，使方针、政策绝无牵制之处，并于三省要地分别建立行署，裁撤将军，废除盛京五部及旗民二重制。既名为东三省总督，即不专驻一省，并得随时巡视各地，分类指导，统一部署。这样一来，他通过扬高东三省总督的职权范围和特殊地位，“以一人之力总集群策”；“复以全国之力，倾助一隅”之地。徐奏请清廷任命唐绍仪为奉天巡抚，朱家宝署吉林巡抚，段芝贵署黑龙江巡抚，赏布政使衔。此三人与徐关系甚好，所以指挥裕如，大大提高了办事效率。 徐世昌督东，“以军署各司合之现有各局并提学司总立一署”，从而改变了办事互相推诿的现象；他以总督为长官，巡抚为次官，置左右参赞，分领承宣、谘议二厅；其下设交涉、旗务、民政、提学、度支、劝业、蒙务七司，各置司使，隶之各员，逐日入署，事则公商，稿则会画。实际上初步建立了近代化的行政机构，为推施新的经济、政治、军事、教育、文化及外交政策，简省了繁文，加快了节奏。 徐世昌强调：东三省实为“非常之地”，现在进行的改革，真乃“非常之时”。而实行这种“合署办公”的制度，不仅为前朝所未有，史无前例；而且在东三省境内的各省增设司道，变通官制，实成为全国的“模范”也。 徐氏改革的细则包括四项： 第一项，酌定官品，厘定职掌。各行省之内设承宣厅禀承督抚之意办理一省机要总汇事件，考核用人以及省内外四品以下官员的升调外署；设谘议厅议就一省法令、章程，研究本省应行各项事业之利弊、损益各事。其职权不仅是“采取舆论之地”，而且还具决策、法律效力。这样，整个东三省形成“旧司新局，纷列渐多，旗署民官畛域显判，几于漫无统纪”之行政则判若天地之别的新格局。 第二项，划分权限，责任独立。内地各省督抚之间同城而往往意见相左，且互相倾轧之风普遍。徐世昌制定的新官制则明确规定，总督为行政公署长官（类似总统制），“督抚如京部尚书侍郎。三省公事皆由督抚联衔。凡奏咨批札稿件，厅司皆以次呈督抚核定。总督在他省时，日行公事皆呈抚（次官）核定。总督与巡抚职权分明。再加奉省前后巡抚唐绍仪、钱能训；黑省前后巡抚程德全、周树模；吉省巡抚陈昭常，多系徐氏旧僚挚友，政见多属一致，几无推诿不任之事发生。
