启动问责制：抗非典的转折点 政府应对非典危机的转折点是以4月20日开始追究官员责任为标志的。被免职的人员中 ，包括原卫生部部长张文康和原北京市市长孟学农这样的省部级高官。随后，全国各地 陆续行动起来，先后追究数百官员的责任。仅湖南一省被追究责任的官员已经达200多 人。内蒙古已经有60多人分别受到不同的处罚，如停职检查、免职、党内警告和政纪处 分。在被追究责任的官员中，有一些人被追究的是领导责任。这是中国首次在突发灾害 事件中，就同一问题连续地、大范围地处分失职官员。社会各界乃至国际舆论普遍认为 ，中国新一代领导集体为切实转变政府工作作风而采取的措施，得到了广大民众的认同 。 行政法律责任：整肃吏治的手段 目前在非典时期对行政官员的处理所启动的问责制主要是法律责任追究制。法律责任 追究制涉及行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任。 行政法律责任是违反行政法律规范依法承担的法律后果，其中包括违反作为义务和违 反不作为义务的行政行为所应当承担的法律责任。行政法律责任具有强制性、制裁性和 义务性等特点。根据责任主体划分，行政法律责任包括行政主体的行政法律责任和行政 公务员的行政法律责任。行政主体的行政法律责任以行政职权和职责为基础；行政公务 员的行政法律责任以公务员身份和公务行为为基础。根据责任的功能和目的划分，包括 惩罚性与补偿性的行政法律责任。根据责任的具体内容划分，包括精神罚、财产罚和身 份罚的行政法律责任。根据责任的确认主体划分，包括权力机关确认的、行政机关确认 的和司法机关确认的行政法律责任。 目前在非典时期已经启动的行政法律责任的追究主要涉及公务员的责任追究，还没有 认真追究行政主体应承担的行政责任。行政主体在行政法律关系中是一方当事人的总称 ，是行政管理相对人的对称。我国的行政主体可以概括为八种类型：国务院、国务院各 部委、国务院各直属机构、国务院各部委管理的国家局、地方各级人民政府、地方各级 人民政府的职能部门、地方各级人民政府的派出机关(地区行署、区公所和街道办事处) 、被授权组织。这八类行政主体中，前七类容易确认，都是各级政府或各级政府的行政 部门，其根据组织法的规定，都享有一定的行政职权，它们对外实施的管理行为，基本 都可以认为是行政行为。 在非典时期追究行政主体的责任存在许多困难和障碍。其中有一定难度的法律问题在 于要明确追究以下情况的责任主体。一是在对行政管理相对人作出具体行政行为时，需 要得到上级行政机关批准的具体行政行为，对这类行政案件发生争议时，应当以在对外 发生法律效力的文书上署名的机关为行政主体。二是由行政机关组建并赋予不具有独立 承担法律责任能力的机构，具有行政管理职能，但这类机构以自己的名义对外作出具体 行政行为，应当以组建该机构的行政机关为行政主体。如市场整顿办公室、防治非典指 挥部办公室等。三是行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权 的情况下，这些机构以自己的名义对外作出具体行政行为的行政争议，应当以这些行政 机关为行政主体。如。公安局内部机构分为外勤和内勤两类，内勤不能行使外勤部门的 对外职能，户籍科就属于内勤，它如果行使了治安科的治安处罚权，发生争议时该公安 局为行政主体。四是法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出 机构或者其他组织，超出法定授权范围实施的行政行为，产生的行政案件，应当以实施 该行为的机构或者组织为行政主体。如拆迁办公室等。五是行政机关作出具体行政行为 后被撤销的，有继续行使其职权的行政机关为行政争议案件的行政主体，如果没有继续 行使其职权的机关，应由作出撤销决定的行政机关或其指定的行政机关为争议案件的行 政主体。 要区分被授权人和被委托人的责任界定。被授权人是指法律、法规将行政职权授给非 行政机关的社会组织，被授权者以自己的名义实施行政行为，由自己对外承担法律责任 。被委托的人(不是自然人)是指行政机关在自己的职权范围内，依法把其行政职权或行 政事项委托给某一机关、社会组织或个人，被委托者以委托者的名义实施行政行为，由 委托者对外承担法律责任。如行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权 其内设机构、派出机构或者其他组织对外行使行政职权的，这就应当视为委托。应当以 该行政机关为行政主体对外承担责任。 目前在非典时期发现的行政违法涉及以下几种：滥用职权的行为，即行使职权时违反 法律设定该权力的目的或根据；超越职权的行为，包括横向越权和纵向越权的行为；行 政失职的行为，即行为人消极地不履行职责的行为；程序违法的行为，包括不履行程序 、颠倒顺序或步骤；行政不当的行为，即表面不违法但实质违法的行为以及行使自由裁 量权时明显不当、显失公正。 到目前为止，已经追究行政法律责任的主要是行政公务人员。他们受处分的理由，有 的是部署防治“非典”工作不力，有的是擅离职守，还有的是迟报、瞒报、漏报疫情。 行政公务人员的行政法律责任具有以下特点：它是违反行政职务关系中的法律义务，包 括行使职权执行公务中违反法律义务以及违反公务员资格与职务身份方面的法律义务； 它是主要向行政机关和国家承担责任；它是个人责任；它是依据行政内部法律监督制度 进行确认和追究的责任。行政机关依法对公务员实施的制裁措施有多种。《国家公务员 暂行条例》第31条规定了公务员应当受行政处分的行为；第33条规定了行政处分的种类 ，包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。最近国务院出台的《突发公共卫生事 件应急条例》规定的法律责任也主要是公务员的责任或领导者的责任。 《突发公共卫生事件应急条例》的不足在于忽略了作为行政主体的国家机关及有关组 织所应当承担的法律责任，同时也忽略了对行政相对方的行政救济和司法救济。法律救 济始终是各部门法律不可欠缺的重要环节。没有救济规定的法律是一部未完成的法律。 《突发公共卫生事件应急条例》在这一方面存在很大的缺憾。对于在非典危机处理中受 到不当处置或违法处置的受害人，必须提供明确的行政救济和司法救济的途径。而《突 发公共卫生事件应急条例》对此问题基本上回避了。对于违法行为造成的对公民权利的 侵害，应当有行政和司法措施加以纠正和救济。该赔偿的要赔偿；该补偿的要补偿。
