1911年10月10日武昌起义爆发之后，作为清朝封疆大吏的地方督抚，在许多省份相继宣告独立，脱离清朝统治而归附革命，使延续200余年的清王朝很快分崩离析。之所以如此，当首推汹涌澎湃的革命浪潮已成沛然莫遏之势，逼使清朝地方官员不得不另谋他途，同时还有其他一些因素的影响，其中晚清以降地方势力的扩充，以及辛亥革命前清朝中央政府强行集权，力图削弱地方权势的举措，使得中央与地方的关系趋于紧张，也产生了不可忽视的影响。 一、晚清地方势力的发展 在太平天国农民起义之前，清朝中央政府对地方均予以直接控制。各省督抚完全听命于朝廷，并无独立的军权与财权。在镇压太平天国起义的过程中，原有绿营清军无力应付，清廷只得听任地方督抚各募勇营并就地筹饷，以扩充军力；湘军、淮军等地方性和私人化的军队乘势而起，均由所在督抚直接统辖，形成兵为将有的格局，中央政府中兵部所辖的军队只是战斗力不强的旧有绿营。清朝中央政府的军权遂严重削弱，而地方督抚则俨然手握军权饷权。光绪年间担任兵部尚书的徐寿衡曾说：“我兵部惟知绿营兵数，若其勇营练军，各督抚自为之，吾兵部安得之。”康有为对此颇为感叹：“夫以兵部尚书而无由知全国兵数，况于调遣训练乎？”①国家每遇战事，调派地方军队，“一兵一卒一饷一糈，朝廷皆拱手待之督抚”。这种说法尽管过于夸张，但督抚为保存自己的实力，往往以各种理由观望不前，虽严旨敦迫也只勉强应付，类似前所没有的事例在此后却时有发生。 在财政上，清朝原以解款协款制度，由中央政府统一管理收支，户部拥有“制天下之经费”的权力，各省并无财政权，只是奉中央命令征收各项赋税，存入公库，然后奏准开销各项经费，如有节余均须解运中央或收支不敷的邻省。经太平天国之后，解款协款制度也渐趋废驰。厘金制的实行与就地筹饷，使地方督抚的财权进一步扩大。因数额可观的厘金均由地方征收和控制，上缴仅为其中的一部分，大部分被地方督抚截留。由于各省财政独立的趋势日见明显，户部无法了解各省财政的实况，只得改变解款协款制，推行摊派制。即使如此，“户部历次筹款，终有一二策或数策不能通行于各省，甚或有一案请行数次，历时数年而各省终未遵办。”② 军权与财权，是最为重要的两大权力。中央政府如果失去对地方军权与财权的支配，就不可能有效行使控制权。地方一旦拥有独立的军权与财权，往往会形成与中央分庭抗礼的局面，至少使中央政府的号令在地方不能得到切实的贯彻。晚清时期，地方督抚权力的增长已很明显，只是尚未达到公开与朝廷对抗的程度，当时的督抚也并无独立于朝廷之心，但已使清朝中央政府的权力较从前大为削弱。清廷对此并非全然不知，也试图加以改变，如为了控制各省勇营人数，于1878年下旨命各省裁汰勇营1/10。在财政方面，清廷通过摊派、指定协饷京饷，仍能一定程度地控制地方财政权。更重要的是，朝廷仍控制着各省督抚的任免权以及调署权，可随时对督抚予以罢免或调任。所以，晚清时期的中国并未出现分裂与独立，仍维持着统一的局面。不过，在这种统一局面之下中央与地方的关系却已不同于以往，地方主义倾向仍在继续发展。 一些握有地方实权的督抚大吏，常常对清廷的诏令敷衍应付，甚或置若罔闻，即使是严旨切责也无济于事。下引光绪二十四年七月十日（1898年8月26日）光绪帝颁发的一道上谕，即充分反映了这方面的情况。这道上谕说：“近来朝廷整顿庶务，如学堂、商务、铁路、矿务一切新政，迭经谕令各将军督抚切实筹办……乃各省积习相沿，因循玩懈，虽经严旨敦迫，犹复意存观望。即如刘坤一、谭钟麟身任封圻，于本月五、六月间谕令筹办之事，并无一字复奏，迨经电旨催问，刘坤一则借口部文未到，一味塞责，谭钟麟且并电旨未复，置若罔闻。该督等皆受恩深重久膺疆之人，泄沓如此，联复何望。……其余各省督抚，亦当振刷精神，一体从速筹办，毋得迟玩，至干咎戾。”③从这道谕旨不难看出地方督抚对清廷诏令的态度，尽管谕旨措词严厉，但实际上清廷对地方督抚的所作所为仍然是无可奈何。 到1900年，更进一步发展为东南各省督抚公开漠视朝廷的对外宣战诏书，私与西方列强达成所谓“两不相扰”的东南互保协议。是年6月，义和团运动已发展到京、津地区，清王朝一时难以镇压，与此同时西方列强不断向中国派兵进行武装干涉，占领天津大沽炮台，并试图大举进军北京。面临内外夹击，清朝统治集团内部经过激烈争论，决定借用义和团力量共同御敌。6月21日（阴历五月廿五日），清廷正式颁布宣战诏书，谕令各省督抚“勿再迟疑观望，迅速筹兵筹饷，力保疆土，如有疏失，惟各该督抚是问。”然而，东南各省的督抚为保存各自的实力，公开拒绝执行朝廷的宣战命令。两广总督李鸿章直言不讳地说：“廿五矫诏，粤断不奉”④。不仅如此，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞还派人与西方列强密谋，达成默契，于6月26日在上海签署东南互保约款，随后两广、山东、闽、浙乃至川、陕各省督抚也加入了东南互保。于是，出现了一方面朝廷发布对外宣战诏书，另一方面东南各省督抚却与列强结成联盟，应允切实保护外人利益这种奇特的现象。清朝统治集团内部曾有官员指出东南各省督抚“保护外洋商务，使敌国无粮饷匮缺之虞，并力抗我”⑤。还有的揭露东南各省督抚“谬托保守大局之名，定约九条，实则为苟且偷安之计”⑥。 财政上中央政府的控制权也仍趋削弱，1909年初度支部奏陈统一财政办法时透露：“臣部有考核外省庶政议准议驳之权，此无论旧制新章，同一事理。乃近年各省关涉财政之件，例如新筹一款，往往事前既不咨商，用后亦不关白，常有巨款出纳，日久竟不报部，莫可究诘，……且有款已挪用，无从弥补，明知正项必不能拨，并不咨商，迳行具奏，以冀仰邀俞允，迨阅邸抄，而臣部始知有其事。”⑦由此可见，中央政府对地方财政收支无法控制，地方督抚常视中央执掌财政的度支部为形同虚设。
