中图分类号：F129.9;TU98 文献标识码：A 文章编号：1000-0585(2002)03-0267-09 国土规划作为对不同尺度区域国土资源开发整治与建设布局进行宏观调控的重要手段，在国外已得到广泛应用，并在规划编制与实施等方面积累了一些成熟的经验。我国国土规划始于20世纪80年代，总体上发展较快，但也走了一些弯路。当前，随着我国经济体制改革的不断深化，我国加入WTO后全面提高对外开放水平，以及实施可持续发展战略、西部大开发和推进城镇化进程的需要，新一轮国土规划必须在指导思想上有重大突破，规划内容应以指导性规划为主，重点是协调经济社会建设的空间布局和经济发展同人口、资源、环境的相互关系；在规划手段方面，要充分运用信息技术，以提高成果的精度和水平，并通过制定区域空间政策以及相应的法律、法规等配套措施予以实施。 1 国土规划发展过程的简要回顾 国土规划是对国土资源的开发、利用、治理和保护进行全面规划[1]，它以协调国家和地区经济发展与人口、资源、环境为宗旨，以国土资源的综合开发、生产力的合理布局、生态环境的综合整治与保护为主要内容，按一定程序编制的国土开发整治方案。不同层次国土规划按其特点属于空间布局规划范畴。国土规划作为国家或地区长远性的指导决策计划，具有系统性、整体性、战略性、综合性和地域性等特点。国外国土规划始于20世纪30年代，以美国田纳西河流域进行的与水资源综合开发利用相关的工程与经济建设规划为代表。二次大战后，由于恢复和重建的需要，国土规划（当时亦称区域规划）在欧美国家得到较快发展。20世纪60～80年代，伴随着世界范围的经济工业化和社会城市化，人口和经济得到快速增长，大城市规模不断扩大，导致人口和经济高度集聚、贫富差异悬殊、失业和犯罪率高、生态破坏与环境恶化等问题，国土规划被国家和地区政府作为加强宏观调控、合理配置资源、激发经济增长和促进社会进步的重要手段，并取得显著成效。 中国国土规划早期称为区域规划，始于20世纪50年代中期，是在学习前苏联以城市为中心的区域规划基础上发展起来了，其后由于“文革”和极“左”思潮的干扰停顿了20年，直到20世纪80年代初改为国土规划，随着改革开放的不断深入和经济社会的快速增长，获得蓬勃发展。1981年党中央作出要搞好国土整治的决定，1985年国务院发出在全国进行国土规划的通知，国家计委也着手编制全国国土总体规划纲要。1987年8月，经国务院批准，国家计委还颁发了“国土规划编制办法”，这是我国第一部关于国土规划的行政法规。自1986年起，国土规划先在全国各省（直辖市、自治区）展开，尔后很快扩展到地市和县级行政单位。据不完全统计，到1993年底，全国已有30个省、直辖市、自治区，以及223个地市、640个县完成了国土规划编制工作，分别占当时全国省、直辖市、自治区总数的100%，地市总数的67%，县及县级市总数的30%[2]。在沿海经济发达的山东省，截至1994年，已有84个地市和县级行政区进行了国土规划，占当年全省地市和县级行政单位总数的75%[3]。 进入20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济的逐步建立和政府（特别是国家和各级计划委员会）职能的转变，国土规划开始进入低谷阶段，主要表现为：国土规划的管理机构先后被撤销或名存实亡，人员精简改行，经费大幅度削减，规划方案编制工作处于停顿或半停顿状态，规划成果的作用难以发挥等等。这种不正常的状况已经持续了将近8年。最近，中央领导根据前一阶段各地区经济社会发展过程中，在国土资源开发利用、治理与保护方面出现的问题，特别是空间布局失控，以及经济社会发展同人口、资源、环境关系失调，提出了要高度重视国土资源规划的编制工作[4]。新一轮的国土规划即将全面启动，目前正在天津、深圳两市进行试点。这表明，随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，整个国民经济管理正朝着加强宏观调控、微观放开搞活的方向发展。各级政府对作为其宏观调控与管理有效手段的国土规划也提出了更高的要求，赋予其新的内涵。 2 近20年来国土规划的基本经验与存在的问题 2.1 基本经验 (1)围绕“依据、决策、服务”功能，紧密为地区经济和社会发展服务 国土规划的主要功能就是为编制地区中长期经济和社会发展计划提供科学依据、决策意见和基础数据。20世纪80年代后期到90年代中的大量实践表明：国土规划对摸清地区的国土资源家底、促进资源的合理开发，制定地区经济和社会发展战略，推动经济结构和生产力布局的调整，加快城镇化与基础设施建设步伐，协调经济发展与生态环境保护，实施可持续发展战略，发挥了重要的作用[5]。例如，1990年完成的《山东省综合国土规划》中所提出的优势资源的开发、国土开发整治的总体战略、生产力布局构想与地区发展方向、主导产业的选择、基础设施建设与城镇体系、环境整治等方面的一些大思路、大项目和大政策都较好地体现在山东省经济和社会发展的“八五”、“九五”计划及远景发展规划中。目前山东省正在实施的东西两大片、三条产业集聚带、六大经济区、八大支柱产业，以及形成东西六大动脉、南北五大干线、沿海一条环路的交通布局框架思路，都取益于全省综合国土规划。其他省级综合国土规划和部分地市级国土规划同相应的地区中长期经济和社会发展计划也尽可能衔接，较好地发挥了“依据、决策、服务”的功能，在推动地区经济和社会发展方面，作出了重要的贡献。 (2)规划编制实行“自上而下、上下结合”和“领导、地方业务人员、专家”相结合
