中图分类号：K901.8 文献标识码：A 文章编号：1003-2398(2002)03-0005-04 引言 20世纪80年代末以来，伴随着工业化在全球范围的延伸、后工业化经济组织关系的巨大变革，城镇发展的日益区域化、区域发展的日益城镇化已成为城市—区域发展的全球性主体趋势，并进而形成了众多复杂的区域城镇群体化发展现象[1]。城镇群体空间的演化是在特定的地理条件下及具体的社会经济环境下演化的结果。在市场经济环境中，经济要素的相对自由配置与城镇群体空间演化的自组织过程更为吻合；而在计划经济环境中，经济要素的计划性强制调配则对城镇群体的空间演化更大地起到被构的组织作用。除此之外，几乎所有城镇群体空间的演化都不可避免地受到不同程度与方式的有意识的规划调控过程影响，这取决于建立这种调控机制所处的经济、社会环境。因此，要对城镇群体空间发展调控有一个正确理解，并抉择适宜的调控模式，必须从经济运行的体制及规划对其的本质需求入手。 2 西方国家城镇群体空间组织调控的典型模式 总体而言，因为具体不同的社会经济与政治背景差异，西方国家城镇群体空间的组织调控模式主要有以下几种类型[2]： 2.1 强调控模式 以法国、荷兰、希腊及日本、新加坡等国家为代表。这些国家一般拥有较高的中央集权，法律上规定土地归国家所有，社会主导价值观念提倡集体主义和国家主义。规划权力掌握在中央政府及各级政府手中，并且大多成立了大区政府来协调较大范围内城镇群体的发展，即建立了双层领导的行政体制，规划是各级政府的主要职责之一，拥有健全的规划机构与机制[3]。同时由于这些国家国土狭小，普遍强调城镇个体和群体空间的集约发展。 法国是一个高度中央集权的国家。历史上就形成了国家干预的传统。法国行政体系为国家、地区、省、市镇四级，从中央至各级政府都建立了由上至下紧密制约的规划机构。中央政府在各省级政府中任命了专项负责规划的官员(DDE)，全面监督各省的规划和开发控制工作。而省和中央政府则控制了城镇、区域建设大部分的资金分配权力。政府在各主要集合城市地区设有区域研究协会，因而中央政府、地区的整体规划观念基本可以得到层层的落实。荷兰可以被称之为“规划的国家”(Planned Country)，其开发控制相对于其他国家更为严格，1960、1966、1976年国家先后三次编制了《国家形态规划报告书》，著名的兰斯塔德地区发展规划即包含于其中[4]。目前荷兰正通过组建莱茵河三角洲地区的城市规划委员会，并赋予这个委员会以具体而有力的权力，进一步保证整体规划实施。日本对计划非常重视，国土规划是全国性的综合计划、综合蓝图，规定了全国国土整治与地区发展的总体方向和大政方针，处在计划体系的最高层次，具有很强的权威性。在城镇群体发展的地区，如“首都圈”亦编制了更为细致的整备计划，首都圈范围内成立了7都县市首脑会议，以积极地共同处理区域问题。 2.2. 弱调控模式 这种模式以美国为代表。美国政府对规划的控制是非常有限的。中央政府几乎没有规划权力，规划权被下放给州政府，而州政府又进一步将规划权下放给州以下的各级自治机构。加之土地实行私有制，法律严格保护私人的财产，强调城镇自治和个人利益至上，严重束缚了规划的广度、深度和力度，基本不编制区域性的规划，因而没有统管各州和地方政府规划的国家规划。20世纪40年代美国曾经为开发田纳西河而编制了跨越南方7州的大流域范围规划，成立了田纳西河谷管理局(TVA)，取得了举世公认的成功，但美国担心这种做法会导致社会主义和中央权力的无限增加，所以以后再也没有进行类似规划。在美国众多的城镇群体发展地区，许多区域性的问题则是由大量的单一机构来协调，并且私人企业的影响力很强[5]。P.Hall曾经批判道：“美国的规划是不成其为规划的，这个国家看来是一个由猖獗的个人主义左右着经济发展和土地利用的地方——经济规划总是趋向于范围很大的区域，而物质环境规划却过于地方性和小规模”。无效的规划和半有效的用地分区管理条例，使美国城镇外部空间、群体空间对于物质环境包括空间结构发展和变化的管理，比欧洲很多国家都薄弱得多。 2.3 多元调控模式 以英国、德国为代表，这些国家既拥有较强的中央政府，地方政府又有较大的自治权，但中央政府通过多种方式鼓励、帮助形成跨城镇的大区领导机构，努力健全各级规划组织，积极促成各级政府编制区域性的规划，有时成立区域性的专门机构来解决区域发展中共同遇到的问题。中央政府对地方规划具有一定的指导权，并且在法律、政策、经济等多方面进行调控，此外往往还通过制定、实施一些综合专项规划，如全国的铁路网规划、机场选址、高速公路网规划等，在很大程度上来影响着地区的发展，并要求地方的发展规划服从这些全国性的专项规划。这些方式既丰富了多元化的调控手段，也在其特定的政治体制下强化了政府的干预作用[6]。 英国在两次世界大战之间发展了区域规划理论与实践，二战后的区域结构规划，虽然以经济规划为主要内容，但一开始即成为一种广义的城市区域范围的空间规划。英国的城市规划包括三个层次：结构规划、地方详细规划、单一开发规划。结构规划由郡规划局编制，但必须提交中央环境事务大臣批准方能生效，而在大都市地区还必须编制统一的发展规划。德国亦是联邦制国家，但在中央、州、市三级政府之间存在着紧密相关的结构框架。国家有联邦区域规划、建筑和城市发展部，通过编制综合性区域规划、计划，提出协调联邦和各州之间矛盾的措施，为此还成立了专门的咨询、协调性质机构MCSP。土地利用规划工作作为一项具体的执法任务全部由地方三级（州、县、市镇）政府来完成，为了消除由此而产生的“各自为政”的现象，又补充制定了联邦级的"Framework Regulation"。德国在国家／州层次实行联邦制，而在州／县市之间则明显带有单一制的色彩。如在州和县之间设立了“专区”一级管理机构，专区的首长由各州的总理直接任命，负责制定和监督地方政府执行综合区域规划。德国政府往往还通过为区域协调组织提供基础设施和财政支撑而引导统一开发政策的制定。
