中图分类号 P934 土地整理(Land Re-adjustment)是集约利用土地、实现耕地总量动态平衡的一个重要手段，它是人类文明用地的产物。目前我国开展的农地整理较多，而对于城市土地整理却重视不足，这不仅降低了土地整理的整体效益，还限制了土地整理的持久发展。面对21世纪的发展，中国日益增多的人口和耕地资源相对不足的矛盾日益激烈，加快城市土地整理，减少占用耕地的数量，确保耕地总量动态平衡，成为社会发展的必然。 1 城市土地整理 1.1 内涵 城市土地整理是在既定的城市空间范围内，按照城市发展规划和土地利用总体规划的要求，采用一定的措施和手段，调整城市土地利用结构，改善城市用地环境，提高城市土地的利用率和经济产出率，提高城市的现代化水平，以实现经济、社会、生态的可持续发展。 城市土地整理的实质是合理组织城市土地的开发利用，促进城市用地的有序化、集约化，提高土地的经济承载能力和土地收益率。城市土地整理按照近期效益和远景效益、经济效益和生态效益密切结合的原则，充分、合理、经济地利用土地资源，运用系统的观点，科学规划城市土地的开发利用。城市土地整理的目的是在现有土地的基础上，优化城市用地结构，提高土地利用率，控制城市用地的盲目扩展，改善生态环境，促进经济发展。为实现这一目的，城市土地整理的主要内容是：调整用地结构，优化配置城市土地；对闲置地的开发和权属调整；改造旧城区，盘活存量现有土地；增加城市绿地面积，优化生态环境[1]。 1.2 城市土地整理与耕地总量动态平衡的关系 耕地总量动态平衡的基本涵义是保持现有耕地数量不能减少，随着人口的增加，耕地数量还将增加。我国人口基数大，且其增加趋势在今后一段时间内不会扭转，土地的有限性、空间固定性决定了无限增加耕地的数量是不可能的，只有实行土地整理，提高土地的集约利用，才是实现耕地总量动态平衡的重要措施之一。 随着城市化进程的加快，城市用地逐渐向外扩展，吞占城郊大量农田，挤压农地向质劣偏远的地区转移，农地质量趋劣。若轻视城市土地整理，整理的目标和方向就会偏移，并进一步刺激非农建设用地继续维持低效利用的状况，结果导致非农建设用地的规模越来越大，从而挤占更多的农地，使得耕地数量迅速减少。目前，我国人均耕地面积仅为世界人均数的1/4，全国已有1/3的省份人均耕地不足0.07hm[2]。我国人口每年以1300多万的数量增加，耕地却以每年几百hm[2]的速度递减。现有耕地总量不能再减少，而应努力做到随人口经济的发展，耕地总量不再减少，保持耕地总量动态平衡关系到国民经济可持续发展的全局，保护耕地就是保护我们的生命线。城市用地增加是引起耕地减少的因素之一，因此实施城市土地整理势在必行。加快城市土地整理，有利于确保耕地总量动态平衡。 2 城市用地存在的问题 2.1 城市用地扩张过快 随着我国经济的发展，城市化进程不断加快。改革前，我国设市城市只有172个，如今已增至667个，建制镇从1982年的2664个增至1998年的19216个；城市化水平从20%增至29%。到2010年，设市城市将会超过1000个，建制镇超过2000个，城市化水平将达到40%左右[2]。在城市化的迅猛发展过程中，各项城市建设用地急剧增加，而一些城市为追求规模，急功近利，盲目向外扩展土地，以增加建成区面积，满足城市用地的需求，致使城市边缘区耕地数量急剧减少。1986～1996年，我国平均每年净减耕地50万hm[2]，城镇建设用地从3266.7km[2]增加到4905.1km[2]，建设用地增加了50.2%[4]。1998年在冻结县改市和耕地占用的情况下，每年占用耕地20万hm[2]，加上非耕地约30万hm[2]。而根据土地人口承载力研究成果要保证16亿人的吃饭，必须保证现有耕地总量不减少。城市规模的扩大、外延式的扩展引发的土地问题必然会引起粮食、农业问题。若不能保证基本的农业生产，将会出现“欲速则不达”的局面，必然会影响社会、经济、生态的可持续发展。 2.2 城市土地利用结构不合理 城市用地中，工业用地和居住用地占优势，而经济贡献率较高的第三产业用地较少。如山东省工业用地、居住用地占城市用地总面积的50%以上，而其它用地所占比例少[3]。随着城市产业结构的调整，城市中第三产业比重迅速上升，第二产业比例下降。但用地结构却出现滞后。相当多的低效、高耗能、重污染的工业用地占据了城市中心区或高价地区，经济效益差，土地产出率低，使土地级差效益得不到充分发挥。城市的发展有赖于结构合理的土地利用。反之，则会阻碍城市的发展。 城市用地功能分区不合理，致使许多城市存在住房困难、交通拥挤、环境恶化等问题。城市公共绿地面积少，城市绿地面积的增长速度落后于人口的增长速度，人均绿地面积相对不足。山东省城市建成区绿地覆盖率由1989年的23.5%提高到1997年的30.88%，年增长率为3.4%；人均绿地面积由3.8m[2]增加到5.91m[2]，年增长率为5.6%，均低于同期城市用地的增长速度[3]。由于公共绿地所占比重少，加上工业区、居住区混杂在一起，导致城市生态环境恶化。山东济南、淄博、青岛和济宁等城市的大气污染和水体污染程度均居全国大中城市前列，出现不同程度的酸雨现象。
