西江流域开发治理的管理与组织创新

      中图分类号：F127　文献标识码：A　文章编号：1001-7852(2002)01-0026-05

      1　前言

      西江是珠江流域的主要水系，发源于云南省曲靖市沾益县的马雄山东麓。自源头至广东思贤窖口，由南盘江、红水河、黔江、浔江、西江等5个河段组成。西江流域涉及云南、贵州、广西、广东、湖南5省（区）的38个地州市，共169个县市（区）（注：根据梁钊等《珠江流域经济社会发展概论》和云南、贵州等省区统计年鉴整理。）。流域内水资源、水能资源、矿产资源、农林特产品资源都很丰富，航运条件在中国仅次于长江，开发条件十分优越。西江流域开发在大西南开发乃至整个西部大开发中具有十分重要的战略地位：是大西南区域经济开发的增长轴；是西南对外开放的主通道；是南中国西电东输的开发基地；也是中国生态环境建设的战略重点。但是，条块分割的管理模式导致区域利益摩擦是西江流域开发治理的主要制约性因素。西江流域开发治理中由于跨越几个省区，上下游的经济存在反差大，可能会造成从维护各自区域利益出发，各地对流域开发治理有着不同的期望值，区域利益产生冲突，从而使流域开发治理难以从整体利益上进行把握，易于出现各自为政、相互摩擦，不利于西江流域经济社会可持续发展，迫切需要进行组织管理制度创新。

      2　目前西江流域开发管理的组织形式及弊端

      2.1　中国现行的流域开发管理体制

      中国现行的流域开发管理体制，是一种“统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制。这种管理体制，实质上就是一种“统一管理与分散管理相结合”或“流域管理与部门管理和行政区域管理相结合”的管理体制。按照这种管理体制，理应是以流域统一管理为主，以部门管理和行政区域管理为辅。然而，在中国流域管理的实践中却逐步形成了国家与地方条块分割，以河流流经的各行政区域管理为主，各有关管理部门各自为政，“多龙管水、多龙治水”的分割管理状态（图1）。从流域管理的实际进程和效果看，还远远落后于国民经济和社会发展的客观需要，流域统一管理还十分薄弱，流域管理常常陷入困境。

      

      2.2　西江流域开发管理的组织形式及弊端

      西江流域的开发管理，分别由各省区相关行业和政府部门负责，它们包括了水利、电力、航运、国土、环保、地矿、旅游等方面。这些部门虽然在职能上有所分工，但责权上有交叉重叠之处，彼此间常会产生一些矛盾和摩擦，客观上存在着“条块”分割管理局面。1979年由国务院批准成立珠江水利委员会，作为水利部的派出机构，履行珠江流域部分水行政主管部门的职能，协调流域内省际及行业间水事矛盾。多年来，珠江水利委员会在水资源调查和流域规划方面做了大量的工作，但由于种种原因，其协调功能尚未能得到充分的发挥，还存在许多弊端。

      2.2.1　流域管理机构不适应流域综合开发管理的需要

      虽然在西江流域建立了流域管理机构，即珠江水利委员会，但它不是权力机构，其工作重点是洪水、泥沙、干旱及边界地区的水污染防治，编制所在流域水资源综合规划等，具学术性而无权过问行政及经济方面的事；而省级水利厅拥有与其同等的权力，它们按自身利益考虑流域管理。这样，流域机构与各地环保局、各省市有关部门之间在处理水问题时无法统一指挥，无法做到全流域的统筹规划和管理，不能适应流域综合开发管理的需要。

      2.2.2　流域机构的法律地位和行政地位不明确，导致条块分割管理江河利益的局面

      首先表现为不同部门之间的矛盾冲突。由于没有权威的流域开发管理机构，对水资源的开发模式单一，不能很好地贯彻综合利用的原则，顾此失彼，单纯考虑某一部门某一行业的成本与效益。比较突出的表现是发电与航运之间的矛盾。为了发电，在河流上拦河建坝，没有修建通航建筑物或者通航设施不配套，致使闸坝断航、碍航严重，造成上、下游水运不能贯通，制约流域经济的发展。

      其次表现在地区之间的矛盾冲突。即使是同一部门，由于地区之间的行政分割，出现许多管理弊端。以航运为例，1957年两广水运分家，各自为政，西江水系变成了分散经营管理。这种按行政区域范围，设置以“块”为主的管理体制，不符合西江水系航运客观规律，割裂河流整体的运输网络，使航运企业演化为小生产者经营管理模式。特别是某些水域航运企业下放，改统一领导为地方领导，改集中管理为分散管理，滋生把河流切成一块一块“封地”的温床，企业经营演变为“单干户”，不利于西江航运整体功能的发挥。

      2.2.3　流域管理机构职能单一，难以协调区域之间的利益关系

      流域的整体性很强，要求在进行流域综合开发治理时，要对流域进行全面规划，统一管理，以维护和保持流域良性循环的生态环境，使人类活动与流域之间的关系和谐，协调流域内已存在的和将建设的各种社会、经济活动的关系。行政管理范围与流域界线往往是不一致的，大部分河流流经几个省一级的行政区，使一个流域分属几个行政区。流域行政分属性与流域管理的统一性之间存在的矛盾，给流域合理开发和管理带来困难。西江流域开发管理中矛盾的焦点是区域利益协调问题，而目前的这种管理体制很难协调好上下游之间、行政区域之间、部门之间的各种利益关系，导致西江流域开发治理的整体效益下降。

      3　西江流域开发管理组织模式选择