中图分类号 F127 文献标识码 A 文章编号 1001-7348(2002)03-038-02 流域是自然形成的水资源动态系统。流域管理是指国家以流域为单元对水资源实行的统一管理，包括对水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护以及水土保持等活动的管理。通过对水资源的统一管理，加强江河、湖泊泄洪排涝和抗旱的能力，改善流域水环境，为流域内国民经济和社会发展提供有效的水资源保障。 1 我国水资源流域管理的现状及存在的问题 1.1 流域机构的地位难以承担全流域水资源统一管理的职责 流域机构是事业单位。按照1998年国务院关于水利部的三定方案，长委、黄委、淮委、海委、珠委、松辽委、太湖局为水利部派出的流域机构，代表水利部行使所在流域的水行政主管职责。随着社会主义市场经济的发展和社会主义法制的不断完善，它所带来的问题和弊端越来越突出地显现出来：流域管理机构作为事业单位，要通过授权才具有水行政执法的法定职权。对流域机构的授权是一项非常慎重的事情，必须在有助于流域统一管理的前提下确定授权的具体内容。所以授权行为常常是在对区域执法效应评估判断的基础上来确定的，往往滞后于流域管理的具体需要。这一状况严重制约了我国水资源的合理开发、利用、治理、配置、节约和保护，这与依法治国、依法治水的要求极不适应。 1.2 现行的分散管理体制使流域统一管理流子形式 20世纪80年代中期，我国逐渐推行了区域分权的行政管理体制改革，使区域权力（包括立法权）得到很大增强。这一权力基础与区域承担的取水许可等具体配置行为相结合，区域便具备了对自然资源进行分割化控制的能力。与此同时，由于传统管理体制的后遗症，一些行业管理部门也掌握了部分水资源的配置权，这就形成了区域和行业在水资源的管理、开发、利用等方面的决策分散化状况，客观上造成与流域统一管理原则相违背的水功能的分割管理和不同形态的水资源分割管理的局面。 1994年，流域机构被定性为国务院水行政主管部门的派出机构，在本流域内行使水行政管理职责。由于流域水管理权力已被区域几近分割完毕，流域机构的位置不得不在区域和行业的夹缝中寻求。因此，流域管理机构只能被以后的法律法规限定在特定区域（如重要河段、边界河段）和特定标准内（如取水许可的限额以上）承担水管理职能或取水许可管理职能，这种制度安排实际上都在为流域机构找活干，而对流域水资源开发利用和管理的调控起不到实质性作用。尽管流域机构还承担了规划管理、省际水事纠纷调处等职责和一些单项授权的管理职责，但流域机构的地位并没有本质的改变。流域机构成为林立的管理实体中的普通一份子，无法承担对流域水资源进行全面管理的职能。 1.3 流域决策缺乏利益相关者的参与，不能充分反映区域利益和用户利益 我国涉及宏观管理的政策往往来自于国家的决策。在流域宏观管理上，由于没有健全利益相关者参与的制度，在决策中很难充分反映用户利益，这样出台的政策在一定程度上说是一种单边政策，它只是政府利益和要求的表达。决策是否考虑上下游、左右岸、干支流各种用水户的利益，是一种随机状态。没有用水户的参与，不能充分反映区域、行业和用户利益的决策，在执行时由于缺乏执行的自觉性而缺乏足够的权威性。这些都会促使区域和用户为了自身的利益进行自主决策。 1.4 流域管理机构缺权威 从体制设计上考虑，流域管理机构是流域综合管理主体。然而，流域机构在实际运作过程中，无法承担起流域综合管理的职责。许多年来，人们认为造成这一状况的原因是流域机构缺乏足够的权威。为此，在流域管理体制改革中，一方面通过法律法规授予了流域机构在特定区域和特定标准内行使水行政管理的职能，另一方面又争取在全流域的综合管理中寻得全面而充分的管理权威。而当流域机构自身利益（如流域机构衍生出来的庞大机构的生存问题）与区域和其他行业利益相脱离时，流域机构的管理职责和管理权威的加大有可能同样背离流域综合管理的原则。许多人建议在现有体制状况下通过中央政府授予流域机构充分权威来解决权威不足问题，就像美国的田纳西流域管理局一样。这种建议实际上忽视了这样一个国情：我国区域分散决策的格局已经形成，流域管理的主要难点在于改变区域分散决策的格局，在国家体制状况没有得到改变之前，充分的管理权限解决不了分散管理的体制基础。要想在区域事权现状基础上，建立一个能充分调节区域利益和权力的国家级权威的流域管理机构，显然是不现实的。 1.5 在流域监管体制上，符合流域整体利益的水资源管理措施难以贯彻到基层 流域监管是指对流域管理政策和决策的贯彻实施的管理，主要体现在涉及流域整体利益的水量配置、水环境容量配置、规划管理、河道管理、防洪调度和水工程调度等方面。在水量和水质的管理方面，流域机构除了在指定范围和限额以上的取水许可实施直接的管理外，对其他取水基本没有监控权（黄河流域管理机构对区域用水总量进行监控是特例）；在水质方面，流域机构只负责对省界断面的监测，与排污的源头隔着地方政府、地方环保部门两个环节，很难实施对区域排污总量的控制。在这种状况下，对于涉及全流域整体利益的管理法规和政策，在没有强制性措施的前提下，区域倾向于采取实用主义的态度，使符合流域整体利益的水资源管理措施难以贯彻。黄河流域水量分配前后的运作状况就说明了这一问题。
