发展问题是时代的主题之一，它涉及到一个国家政治、经济和社会的全面进步。因此，发展问题不但成为学术界关注的对象，而且成为各国政府优先考虑的问题。对于某个具体国家而言，发展问题包括两个层次：一是整个国家的现代化问题；一是平衡国内不同地区的发展水平问题。后一种情况，如意大利对南部地区、日本对北海道、苏联对西伯里亚、美国对阿巴拉契亚和田纳西河流域、澳大利亚对中西部、巴西对北部与中西部开发等都不同程度地解决了这些地区的落后生产方式问题。它们的成功经验及其问题均可提供借鉴。 南方问题的由来 意大利的“南方”问题既是一个地理概念，一般是指大陆南部六区和西西里、撒丁两个海岛地区，共八大区；又是一个社会——政治概念，指的是贫穷、经济发展落后，黑社会猖獗，缺乏一个理性的、有序的、与工业文明相匹配的社会结构。这种状况造成意大利经济呈典型的二元结构：北部经济发达，经济发展水平与西欧发达国家持平；南部经济落后，以农业为主。二元对立的经济结构及其发展水平使意大利成为欧洲发达国家中发展最不平衡的国家，造成一个国家内两种相差悬殊的社会水准，同时又导致意大利北方与南方的冲突，“尽管意大利还没有见到流血……但正在以相同的方式朝着东欧的方式发展”。这使南方问题成为关乎意大利未来发展的重大现实问题。 意大利南部地区占全国近一半的国土，约40%的人口。一开始并不是象后来那样成为贫穷落后的代名词。在农业经济时代，它的发展明显比北方发达，但到了工业经济时代，北方占了上风。从此，南方失落了。南方的失落，表现在诸如政治、经济、文化、社会等方面。其中经济失落是核心内容，其它方面的差距都由经济失落而引起，其中，南方的工业大大落后于北方具有决定意义。19世纪60年代，意大利通过王朝战争实现了国家的政治统一，并由此启动了被称作第二次经济复兴的工业化进程。通过工业化，意大利又重新回到欧洲经济的中心舞台。但意大利工业化的特色是北部与世界经济与资本接轨，南部却仍保持着农业经济的特色，生产方式明显落后于时代。因此，工业化的后果不但没有拉平与北方的发展水平，反而加剧了两者的差距，使“南方”成为一个问题。尽管国外已有的研究指出，在意大利统一前，南北就已拉开了不小的差距。但必须承认，意大利的政治统一及其所进行的工业化才真正拉开了南方与北方的距离，加剧了南方与北方落后与先进的两极趋势。 同时，自然资源与北方相比处于劣势也是南方失落的一个原因。意大利是一个多山的国家，平原占全国领土的1/3不到。南部的平原比率更小，仅占12.3%，而北方拥有全国面积最大的波河平原。这种地理差异不但给农业生产带来不利，而且对交通运输和水能利用带来重要影响，制约了工业化在南方的展开。要改变南方的落后，必须真正改掉南方古老的农业制度的惰性和保守性。可是，封建残余势力的惊人抵抗力抑制住一切革新思想，将土地利用的现代体制挡在门外或耗竭殆尽。而且，现代工业化所需要的城市结构，在意大利南方也不具备，没有一个城市有经济实力能够担负起贸易与工业的领导作用。这种状况造成意大利的工业化主要是北方的工业化，南方在工业化的打击下，其经济地位不仅没有改善，反而恶化了，南方成为意大利的发展中地区。 南方的落后状况与北方发达地区形成巨大反差。到20世纪50年代，南方的人均国内生产总值仅为北方的1/3，而失业率却远远高于北方，几乎达到7∶1。即使在南方颇具特色的农业，其产值也仅为北方的47%。差距最大是工业，南方只相当于北方的18.4%。由于工业落后，南方只占全国纺织业就业人口的5%，冶金业就业人口的8%，机器制造业就业人口的8%，化学工业就业人口的7%。而同期北方的伦巴第和皮埃蒙特两个大区就占全国纺织业就业人口的66%，冶金业就业人口的57%，机器制造业就业人口的56%，化学工业就业人口的54%。南方居民的收入水平也远远低于全国水平。一项统计表明：到20世纪60年代初，意大利人均收入为28.6万里拉，北方的米兰省高达61.1万里拉，南方波川察省仅为11.3万里拉；在意大利家庭中，南方的贫困户和赤贫户的数量也高居全国之首；在普通的肉类消费中，北方人均18.85公斤，南方为9.1公斤，不及北方的一半。南方的落后反映在文化教育方面是学校和教师的不足，许多儿童失去受教育的机会，成为文盲，从而更深层面地加剧了与北方的差距，也带来一系列问题。它首先在意大利南北方之间建立一条所谓“哥特”防线，使南方人与北方人形成很深的心理成见；其次，加剧了意大利人口与资源的矛盾，成为意大利社会动荡与不稳、威胁国家统一的重要因素；第三，黑社会渗入南方的政治、经济生活，既破坏了西方现代民主的政治伦理基础。又毁坏了资本主义经营的经济伦理基础。 因此，不改变南方的落后面貌，不提升南方的生产方式，意大利的平衡发展就不可能实现，由南北差距所引起的一系列问题就不可能得到解决。南方的开发遂成为意大利现代化之路的时代要求，它不但对整个国家经济至关重要，而且是克服分离主义的必要政策。二战后，意大利政府不得不把南方问题提上议事日程，开展了一场持续数十年的南部开发运动。 意大利政府在南方开发中的作用 提升落后地区的生产方式是政府不可推卸的责任。意大利政府在“南方”开发中的作用分为前后两个时期，20世纪50年代初以前，由于意大利政治内聚力的局限性，没有使南方向先进生产方式迈出实质性的一步。50年代以后，意大利采取大规模国家干预的形式，南部开发收到巨大效果，不但使南方的生产有了大幅度的提高，缩小了与北方的差距；而且基本上解决了困扰意大利一个多世纪的重大社会问题。 意大利统一后，统治阶级一开始就对南北差距有一定认识。鉴于意大利当时经济落后和统一初成的现实，追赶发达国家和维护国家统一就成为当时政府的两大基本目标。与南方问题相比，统治者更关心维护政治统一这个首要问题，其次是缩短与西欧其他发达国家的发展差距，即工业化问题。因此，在整个19世纪，政府基本上没有专门的南方政策，只在一些全国性政策中涉及南方。尽管政府为南方做了一些事情，使南方相对于过去有所进步；然而由于其考虑北方工业化的需要，反而拉大了与北方的差距。因此，意大利政府对南北不平衡负有责任。20世纪初，意大利政府开始颁布“一批干预南方的法律”，企图使南方尽可能地跟上工业化发展的趋势，由于对南方问题认识的紧迫性不够，因此干预效果不佳。一战后，意大利政府曾制定一个在南方建立水利设施、大型水电站用来解决灌溉和提供工业动力的计划，因遭到一些重要部门的反对而只部分实现了目标。法西斯政府时期，其南方政策主要是政治上打击黑手党，经济上进行农业改革和发展工业。农业改革取得一定成就，使南方的粮食危机有所缓和；而发展工业却只有象征意义，但应该肯定，那时所兴办的公共工程对二战后的南方大规模开发提供了基础性条件。
