1919年6月13日，皖系的徐树铮被任命为西北筹边使，总揽了热河、察哈尔、绥远、甘肃、新疆、内外蒙古诸省及地区的行政、军事、财政等大权。任内，成就了轰动全国的外蒙古回归祖国之事业。1919年11月，外蒙古“情愿撤消自治”，统一于中央。这一事件对国家和对徐树铮本人均具有特别重要的意义。 外蒙古回归，对徐树铮个人所具有的重要性是不能低估的，这是他自认为一生中最为得意的一件事。作为北洋军阀的重要一员，他被公认为是段祺瑞的心腹灵魂。皖系当权时期，他对内执行“武力统一”政策，操纵安福国会，纵横捭阖，玩弄政治。对外，卖国媚外，与日本签订了出卖利权的军事协定。但就是这样一个声名狼藉的徐树铮，在主持撤治交涉的短短几天时间内，就和平地圆满完成了外蒙古重归中国版图的历史使命，为国家立下了其他军阀望尘莫及之功绩。 在此，本文试图客观地再现这段历史，藉以说明徐树铮在撤治过程中发挥的巨大作用，以展示其政治形象中积极有为的一面，尽可能客观立体地认识徐树铮。同时，本文还将就外蒙古撤治对其自身和对民国外交、政治等方面所产生的巨大影响加以探讨。 一、圆满促成外蒙古撤治 1919年的外蒙古，地域范围包括喀尔喀四部：土谢图汗、车臣汗、札萨克图汗、三音诺颜汗及科布多、唐努乌梁海二区。其政治体制是根据袁世凯政府所签订的《中俄声明》和《中俄蒙协约》确定的名“自治”实独立的政权统治，即中国不得在外蒙古派驻军队、建立与内地相同的行政组织和进行移民，设于库伦的外蒙古自治官府实质上完全独立于中央政权之外。撤消自治则是在1919年（民国八年）8月4日的库伦大会上由王公首次提出的。他们向中央驻库伦都护使陈毅陈明愿取消自治，归向中央。撤治问题先是由陈毅负责交涉，但是，直至徐树铮强揽交涉权之前，历时逾三个月，陈毅却始终未与自治官府进行过公开正式磋商，只是私下与王公公推的代表、自治官府外交总长车林多尔济议定了《外蒙古撤消自治后中央待遇外蒙古及善后条例》六十三条草案。依据草案条文规定，不仅中央在外蒙古行使完全主权将是徒托空言，而且撤治后由王公总揽政权结束喇嘛柄政局面，因此引起了以活佛为首的全体喇嘛的强烈反对。尽管王公于10月底单独递呈撤消自治请愿，但喇嘛的态度却更加强硬，根本无意让出政权，双方达到了势不相容的地步，活佛更派人入京诬蔑陈毅并要求将其撤回。至此，陈毅根本无法控制局势的发展，一筹莫展，撤治交涉陷入僵局。陈毅交涉的失败，造成了民国外交、政治上的棘手局面。嘉亨尊活佛入京，“意欲请美使援助”，（注：《收驻库大员［陈毅］电》，民国八年十月三十一日，台北“中央研究院近代史所”1959年编：《中俄关系史料——外蒙古》(1917-1919)，第572页。）俄、法等国也分别就喇嘛入京事提出问讯。陈毅交涉过程中出现的先与王公议定条件而非先请撤治的程序问题导致中央政府在外交上陷入被动。外蒙古孤悬西北，强敌环伺，同时面临着急于取俄自代的日本与虎视眈眈的俄国旧军官谢米诺夫等侵略势力的巨大威胁，处境日益危殆，长此延宕下去，后果将不堪设想。 此时，有两种选择：要么，外交上畏首畏尾，坐视自治官府内讧，侵略势力趁火打劫，外蒙古难免割裂厄运。要么，在尊重蒙人意愿的前提下，和平地排除阻力，实现外蒙古真正回归。其时，西北筹边使徐树铮当机立断选择了后者，赴外蒙古于危急之时。他于10月23日由北京启程，29日抵达库伦，针对内阁给陈毅的不准徐树铮过问撤治交涉的阴令，于11月10日向中央政府坚决表示，西北筹边使“官制及其职权，为国家已定之法律，命令不得有所变更”，自己“一日不离职……无论外交，无论蒙情，无论土地，均应负其全责”。（注：《收西北边署抄送筹边使［徐树铮］库伦来电》，民国八年十一月十一日，《中俄关系史料——外蒙古》(1917-1919)，第585页。）随之将交涉权从陈毅手中强夺过来。在11月11日会同都护使陈毅、副都护使恩华、李垣及褚其祥旅长与杨志澄参议就撤治事宜进行磋商的会议上，徐树铮明确提出两条新的交涉原则：其一，主权原则。撤治后政权应收归政府，不能政府收其名，王公收其实。其二，策略原则。关于交涉对象，当时情况下，以喇嘛为主。这两条俱是针砭陈毅交涉失败症结而提出的，对打开交涉局面非常迫切和必要。综观此后徐树铮主持的撤治交涉，正因为全面贯彻了这两条原则，并与灵活的策略手段相倚为用，方较成功地勾勒出民国以来中蒙关系史上之绝笔。 在交涉过程中，坚持以喇嘛为主要交涉对象的策略原则。徐树铮一改陈毅以王公为唯一交涉对象的做法，采取以喇嘛为主要交涉对象的新原则。这个变化基于两方面的现实考虑。一方面是鉴于在撤治问题上喇嘛所持的强硬态度，说明促成撤治的关键在于争取其政治态度的内向转变。外蒙古官僚政治体制，在前清为政教分离，黑派王公治政，黄派喇嘛管教，各有所司。民国后，伴随着外蒙古分裂与自治官府的建立，形成了喇嘛把持政权的局面。王公为了夺回失去的权力，也是出于维护国家主权与领土完整的爱国心，自请取消自治制度，以便摧毁喇嘛柄政的政治法律依据，撤治是其一致的意愿。这同时注定了喇嘛为维护既得权位，对王公所提出的撤治倡议持有敌意。透析时局表明，欲取消自治制度，必须促成控制自治官府的喇嘛势力自愿放弃自治，这是扭转局势的关键。因此，徐树铮明确表示：“活佛强制之力尚在，纵全数王公迫请，而活佛不应，终无如何。故喇嘛一流人物，未可过于抛荒。（注：《收西北筹边使［徐树铮］库伦来电》，民国八年十一月四日，《中俄关系史料——外蒙古》(1917-1919)，第575页。）另一方面是基于宗教在外蒙古政治与民众生活中的巨大影响力。以活佛为首的喇嘛宗教势力既把持着政权，成为政治权威之源出，又是蒙古人民精神支柱的体现。这种特殊的政教合一的尊崇地位不可避免地会造成一种事实，即喇嘛的政治倾向直接影响着广大蒙古人民所持有的政治态度。对此，徐树铮有清醒的认识，认为，外蒙古能“自团结者，厥惟宗教是赖。即王公之于蒙众，亦非藉宗教之力，不能行其权”。（注：《收西北筹边使［徐树铮］库伦来电》，民国八年十一月四日，《中俄关系史料——外蒙古》(1917-1919)，第575页。）所以，交涉僵局出现后，漠视喇嘛为交涉大忌，应全力以喇嘛为交涉对象。
