中图分类号：K252 文献标识码：A 文章编号：1000-2456(2001)05-0022-07 辛亥革命是近代中国社会转型中的重大转折，它埋葬了封建专制主义，确立了民主共和制度。但是在历史长河中，任何转型都是一个过渡的过程，都存在新旧结构的交替与转换。因此，辛亥革命前社会中发生的每一个变化都会给革命带来不同程度的影响，辛亥革命后确立的新制度也会或多或少地受旧结构的制约。本文正是从这一思考出发，考察清末地方官制改革与辛亥革命的关系，从而深入认识辛亥革命的面貌。 一 清末官制改革是从1901年中央官制开始的。清廷宣布仿行宪政后，在进行中央官制改革的同时，又着手进行地方官制的改革，这一改革分两个阶段： 第一阶段，光绪三十二年至三十四年（1906-1908年），内容为确立地方官制改革方案，同时在东三省进行改制。 1906年宣布预备立宪后，厘定官制大臣着手地方官制方案的制订。但内部意见不一，故而拿出了地方官制改革的两层办法通电各省督抚会商。第一层办法仿立宪国官制，由督抚总理一省之政务，直接领导行政，“合院司所掌于一署”，各员司共同办公；省之下设府州县三级，也仿省制实行合署办公。同时设地方审判厅，每府县各设议事会、董事会，均由人民选举。第二层办法，按当时官制“量为变通”，以督抚直接管理外交、军政，兼监督一切行政、司法。同时设司道专管行政、司法，另设财政司专管财政。各司道均秉承督抚意旨办理事务[1](p52)。 当时各地回电中，赞成省级政府改组和合署办公的有8人，虽赞成但提出修正意见的5人，反对的4人，态度不明的6人。反对者提出的理由，大都是认为改革必须从简入手，由渐而进。赞成第二种办法的有3人，反对的有5人，态度不明的有10人，其余则主张变通办理。值得注意的是，相当一批督抚对府州县设地方审判厅、议事会、董事会表示虽有必要，但不能立即实施，理由是缺乏人才，以及财政困难[1](p53-90)。可见地方督抚中思想保守者大有人在。面对这种情况，清政府先进行东三省改制的试点。 东三省改制从光绪三十三年三月（1907年4月）开始。这次改制的特点是：废除东三省原有将军体制，设东三省总督和奉天、吉林、黑龙江三省巡抚，三省各设行省公署，内设承宣和咨议两厅；行政方面设置交涉、旗务、民政、提学、度支、劝业、蒙务七司，另设东三省督练处管三省兵事。各省设提法使管司法行政；省以下设府州县三级，但府不设属县。东三省改制的重大意义，在于“将东北一隅的特殊局面取消，而使之纳入全国范围的政治体制”[2](p157)。 东三省改制开始后，清廷又于五月（1907年7月）颁布了外省官制改革章程，确定：“一省或数省设总督一员，总理该管地方外交军政，统辖该管地方文武官吏”，“每省设巡抚一员，总理地方行政，统辖文武官吏”，“唯于该省外交军政事宜，应商承本管总督办理，其并无总督兼辖者，既由该省巡抚自行核办”；总督巡抚衙门各设幕职，分科治事，并要求“各省督抚应于本署设会议厅，定期传集司道以下官会议紧要事件”；各省设布政、提学、提法三司和劝业、巡警两道，“受本管督抚节制”。变地方四级政区为三级政区，省之下为府、州县两级，州县设佐治员。还要求各省就地方情况分期设立高等审判厅和地方审判厅；分期设立府州县议事会、董事会。 《地方官制改革章程》是以第二层办法为基础，同时加以变通的产物。在省级政府中，保留司道衙门，只是在督抚衙门中设会议厅。变化较大者，正如总司核定官制大臣奕劻在《奏续订各直省官制情形折》中所言，是分设审判厅和增易佐治各员两条。章程颁布后，清政府命直隶、江苏两省先行试办，其余各省“分年分地逐渐推行”，定于15年内一律推行[3](p504-510)。 第二阶段为宣统元年至三年（1909-1911年），地方官制改革在各省推进。表现为地方行政体制在组织机构和职能方面进行了一系列改革，发生了较大的改观。主要有： 省会议厅先后设立。宣统元年八月，宪政编查馆制定《会议厅规则十九条》，规定会议厅设于督抚官署之内，职责为会议全省事务，以督抚为议长，并设参事、审查两科。同时规定，必须有成员三分之二出席，始得开议。 行政与立法分离。1908年各省开始筹办，1909年除新疆外均成立了咨议局，成为地方议政机关。与此同时，随着地方自治的推行，相当一部分州县成立了议事会、董事会。议事会是议政机关，董事会对议事会议决事件有复议权，同时监督行政主管执行。 行政与司法分离。根据地方官制章程和清政府筹备宪政的安排，各地开始了地方高等和初等审判厅的建设工作。据宣统二年（1910年）四月宪政编查馆派员赴14个省考察筹办宪政的奏报，东三省、直隶、山西筹办较快，其余各省也均在筹办中[4](p796-799)。 地方教育、警察和工商行政主管部门的建立。1906年，清廷命各省设提学使，掌管教育行政；1908年开始，各省陆续设巡警道，掌全省巡警、消防、户籍、营缮、卫生事务；与此同时，各省还设置了劝业道，专管全省农工商业及各项交通事务。此外，还设置督练公所掌整饬全省新旧营伍事务，设清理财政局掌清理财政事务。
