我国在实行对内改革对外开放的过程中，于1985-1986年间明确提出了发展外向型经济的新战略。为此，我国设立了经济开发区和十几个保税区。本文就保税区的局限性及其如何转型谈谈笔者的看法。 一、我国创办保税区配合了改革开放和发展外向型经济的国家战略 发展外向型经济的基本目标是积极利用国内和国外两种资源、两个市场、其侧重点是动用国家多种政策鼓励企业多出口、多创汇，同时运用优惠政策吸引外商投资，以利用其资金、技术、管理优势加快外向型经济的发展。为此，在20世纪80年代和90年代建立了经济特区和其他多种形式的经济开发区。这一时期的所有这些开发区，从政策设计的指导思想上，其实质都是一种出口加工区，尽管在客观上也诞生了大量的进口替代工业项目。在整整20年间，我国外向型经济战略的基本目标是多多利用国外资源和国外市场，同时延续了从20世纪50年代开始的以进口替代为基本手段的工业化战略及相应的程度很高的一整套民族工业保护战略——其核心当然是大大高于发达国家甚至高于世界平均水平的关税。 在实施外向型经济发展战略的背景下，我国于20世纪90年代初的几年中设立了十几个保税区。保税区被称为是“开放度最高的开发区”，但在政策设计和管理措施上，保税区其实是不叫出口加工区的出口加工区。保税区在对外宣传资料上使用了自由贸易区(Free Trade Zone)的称谓，面对外商实际的投资咨询时，我们完全按照保税区的概念和符合此概念的相应政策予以解释，这是国家战略的真实需要——当时我国并不具备实施开放型经济发展战略的条件。尽管如此，我国创办保税区仍然受到外商的欢迎。创办包括保税区在内的各种经济开发区是中国的一大进步，正是这些开发区不仅象征了中国对外开放的新国策，而且实际地向外商提供了进入中国投资与经营的空间。而其中的保税区毕竟比其他开发区多了一种便利：有条件地免除关税和滞纳关税。对于某些企业来说，这种便利可以为之节省流动资金和节省经营时间，这当然增加了它们的竞争力。因此，我国已设立的十五个保税区都获得了不同程度的成功。 上海外高桥保税区是其中的佼佼者。截至2000年底，这里开发建成的区域面积为8平方公里，就业人口超过6.6万人（其中2000名外籍员工）。到办区的第5年（1995年），保税区进出口贸易额为9.43亿美元（占上海市的3.8%），而到办区的第10年（2000年），保税区进出口额达到76.23亿美元（占上海市的15.3%）。“九五”期间，保税区对全市外贸进出口总额及出口额增量部分的贡献率都超过25%，而对全市加工出口的贡献率则更大，达到了近30%。尽管整个上海市都属于对外开放地区，但外高桥保税区在2000年以上海1/630的土地面积为上海创造了将近1/6的进出口额，这足以说明设立保税区的积极作用。 对外高桥保税区尤其值得总结研究的是它对来华跨国公司的适宜性。跨国公司利用保税区建立起70多家分拨类企业，涉及复印机、计算机、通信器材、机电产品、汽车零部件等广泛的产品。20世纪末这里的年分拨销售额达到了110亿元人民币。此间的分拨企业一方面为跨国公司在我国的子公司（生产企业和销售企业）提供原材料和零部件，同时也把部分产品通过其全球营销网络销往亚太地区等国际市场。外高桥保税区已初步成为跨国公司全球营销网络的一个节点。 联系到全国15家保税区1999年在29平方公里的土地上完成进出口总额104.9亿美元（占到全国进出口总额2.9%）的成绩，可以说，我国10年来创办保税区为国家的外向型经济战略作出了贡献，为我国深化对外开放积累了一定经验。 实践证明，我国保税区所实行的海关便利，从性质上看，在不少方面与自由贸易区类似，即具有自由贸易区和自由加工区的传统功能，是保税仓库和保税工厂的融合体。世界贸易组织(WTO)前总干事鲁杰罗考察上海外高桥保税区以后，认为中国的这种保税区“符合世界贸易组织的理想”。这里WTO权威人士对我国保税区事业的肯定评介。 但是，保税区十年的经营实践也逐渐暴露出自身的局限性。 1、最突出的问题是因概念模糊导致政策抵触，因政策抵触导致企业为难。从国家有关部门的政策文件看，显然存在着对保税区的不同理解。例如，财政部、国家税务总局[1995]92号文第六条规定：“对非保税区运往保税区的货物不予退（免）税”。显然，此规定视保税区为国境内的一般经济区域。而外经贸部[1997]433号文第二条规定：“保税区内企业与区外（系指保税区以外中国境内的其他地区）的国内企业从事一切贸易和商业活动均视为外贸业务，只能与国内有进出口经营权的企业签定贸易合同。”此规定则视保税区企业为国境外企业。海关把保税区当作放大了的保税仓库区来监管，对保税区卡口与区内仓库同时监管（外高桥投入监管人员多达180余人），国家经贸部则认为保税区属境内关外，自然就不存在保税区内企业的进出口经营权审批、出口配额和许可证分配等问题。 2、港口被人为地排除在保税区之外。由于没有能按照自由港或自由贸易区的理念设计和规划保税区，尽管外高桥集装箱港口与外高桥保税区毗邻而居，近在咫尺，却没有把港口规划在保税区之内，这对利用自由港政策扩大我国对外贸易、畅通国际物流中转是一大损失。虽然国内外有识之士多年来不断建议实行“港区合一”，终因体制障碍而未能实现（只有于1998年9月在港与区之间开通了一条直通道）。既然已经搞了保税区，反把港口排除在外，这与国际通行做法大相径庭，如此港不尽其用，甚是可惜。
